LAS DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA HACIA EL FEDERALISMO- TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES POLÍTICOS TERRITORIALES

LAS DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA HACIA EL FEDERALISMO- TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES POLÍTICOS TERRITORIALES

Manuel A. Azancot Carvallo

mazancot@gmail.com

Resumen: Comenzamos en este trabajo con una primera aproximación a los conceptos de “competencia” y los diferentes tipos de transferencias, luego presentamos una breve reseña histórica de la organización político territorial venezolana con especial referencia al sistema federal y su tendencia a la centralización de las competencias de los entes político territoriales. Se estudian los principios rectores de la descentralización con especial referencia al de subsidiaridad. Se hace un análisis de la descentralización en la Constitución de 1961 y la de 1999 presentando las competencias exclusivas, las concurrentes, y definiendo las residuales y las implícitas.

Palabras clave: Descentralización, transferencia de competencias, competencias del poder público, Federalismo, Centralismo, Competencias Concurrentes, Competencias Exclusivas, Competencias Residuales, Competencias Implicitas.

Sumario:

Prolegómenos. Reseña histórica, Principios rectores de la Descentralización, La Descentralización en la Constitución de 1961, La Descentralización en la Constitución de 1999.

1.- Introducción: Pensamos que Venezuela ha desperdiciado una gran oportunidad, con la promulgación de la constitución de 1999, para realizar efectivamente lo que nominalmente siempre se ha planteado como organización político-territorial y que por el desconsiderado ejercicio del poder ejecutivo siempre se ha desvanecido, en efecto, los constituyentes de 1999, continuando con el desiderátum que tradicionalmente se ha instituido en los textos constitucionales desde 1811, han continuado con la adopción del sistema FEDERAL como forma de su organización político territorial, yendo incluso, al igual que en la Constitución de 1961, aun más allá de este simple desiderátum al declarar en el artículo 158 constitucional[1] a la Federación-Descentralizada como un fin o política nacional (de la federación), con el espíritu o propósito de tender hacia esa forma de organización por vía del cambio evolutivo, no revolucionario, a través de Leyes formales, de manera de que ese cambio se realice de forma lo menos traumática posible, tanto en lo político como en lo social y económico, al asignarles a los poderes públicos que se constituyan al amparo de la nueva Constitución y bajo el imperio de la nueva organización política, el logro de ese deseo o desiderátum plasmado constitucionalmente, que en nuestra opinión y siguiendo cierta doctrina (Brewer Carías, Ayala Corao) serían por medio de “leyes Constitucionales”. De esa manera se ha continuado con la división política territorial del poder público distribuyendo en tres categorías la asignación de sus atribuciones: Poder Público Municipal, Poder Público Estadal y Poder Público Nacional (art. 136 de la CRBV).

Es así que, tal y como veremos brevemente infra en este sucinto opúsculo, Venezuela siempre, al menos formalmente, ha adoptado constitucionalmente la estructura Federal como su organización política territorial, aunque materialmente y en la práctica no siempre ha presentado ni ha sido exactamente de esa manera, es por lo que aunque el sistema Federal haya sido la organización formal que constitucionalmente se ha adoptado, en su aplicación y desarrollo real ha tendido siempre a un sistema centralizado del poder al asignar, transferir o simplemente, aun de facto, asumir el poder nacional competencias del resto de las otras categorías territoriales, es decir, la federación las ha adquirido desde los Estados o de los Municipios, lo cual ha ocurrido por la decisiva influencia que ha tenido el sistema presidencialista, adoptado desde su inicio a imagen del instaurado por los Estados Unidos de Norteamérica, que a su vez, por esa centralización del poder, se ha exacerbando aun más cual circulo vicioso. Por tal razón podemos decir que el Estado venezolano ha tenido una organización político territorial que ha oscilado entre dos extremos límites nunca alcanzados, por un lado como una federación y por el otro como un estado centralizado, no podemos decir, en consecuencia, que Venezuela haya sido realmente un Estado Federal aunque formalmente así se haya establecido o un Estado Unitario puro que nunca fue expresamente preceptuado, pudiéramos por lo tanto afirmar que ha habido, bien una federación centralizada o un centralismo federalizado, según como los veamos, aunque somos partidarios de considerar el sistema de organización política venezolana como de una Federación altamente centralizada en virtud de la formalidad establecida constitucionalmente y la realidad política de su implementación.

En este Estado es que Venezuela ingresa al siglo XX bajo un sistema de gobierno presidencialista altamente autocrático en lo político y centralizado en cuanto a su organización administrativa, Estado en el cual se han ido vaciado, paulatinamente y en la medida que los gobiernos autocráticos se consolidaban, de competencias a las entidades político territoriales que conformaban al país Federal, las cuales por antonomasia debían ser autárquicas (autónomas)[2], en especial de todas aquellas competencias no delegadas o transferidas al poder central o confederación.

Una vez transcurrida las diversas etapas históricas que muy someramente indicaremos en este trabajo, después del primer tercio del siglo XX y a partir de la muerte de Juan V. Gómez, se inicia un lapso que se ha denominado como “Periodo de Transición hacia la Democracia”, en el cual se plantea la necesidad de una adecuada descentralización de esas competencias asumidas a lo largo de la historia republicana por el poder central –sistema altamente presidencialista centralizado- hacía los entes políticos territoriales que conforman el país federal, esto con el objeto de la optimización en los logros de los fines y funciones que el Estado debe realizar, en especial los servicios públicos, para lograr así una mayor gobernabilidad, propiciando una más intensa y directa  participación de la sociedad en las decisiones de las políticas públicas, de esta manera es que se comienza con el tránsito hacia la democracia.

Esta fue la razón y motivación de los sendos planteamientos realizados, primero en los años 80 y luego a finales de la década del 90, de “Reformar el Estado”, el primero por vía de la evolución jurídica por lo que se implementó una comisión presidencial a tal efecto denominada COPRE[3] y el otro por medios revolucionarios, siendo que el planteamiento del año 98 quiso ir más allá al proclamar la necesaria refundación de la República, lo que a nuestro criterio realmente consistió en una vacía retórica y que no fue más allá de una simple juridificación constitucional de realidades y logros políticos y sociales ya conquistados y efectivamente existentes, por lo que con la constitución del 99 lo que se logró real y efectivamente fue la consolidación y reconocimiento formal de los principios ya parcialmente recogidos y consagrados en la constitución del 61, desarrollados política, legal, judicial y socialmente por la nación venezolana, recogidos en las declaraciones políticas y doctrina calificada de la época, en Leyes formales y aplicados ambos por los tribunales, principios tales como la cláusula del Estado Social, la interpretación iusnaturalista de nuestro sistema jurídico constitucional y el reconocimiento (no promulgación) de los derechos fundamentales con supremacía sobre el orden interno cuando sean de mayor entidad estos que los contenidos en el derecho interno, entre otros principios, los cuales ya estaban, si no expresamente contenidos en la constitución del 61, se inferían de sus valores y principios, es más, nuestro constitucionalismo si bien partió de una concepción eminentemente liberal en su génesis el año 1811, ya a partir de las constituciones de principio del siglo XX se comienza a dibujar ese Estado Social que recogió implícitamente la Constitución del 61 y que la constitución del 99 lo reconoce expresamente (artículo 2 de la CRBV), todo esto como culminación de ese proceso evolutivo que se viene gestando en el estamento político y social de la nación venezolana, aun en contra de ciertos sectores económicos, por lo que consideramos que esta constitución de 1999 no es la materialización de la refundación de una nueva república, sino por el contrario es la consolidación de la ya existente.

Ya en la constitución del 61, el constituyente consciente de la desnaturalización centralista de la federación venezolana, la que en ciertos momentos se pudiera haber justificado por la ingobernabilidad originada debido por los caudillos locales y en pro de la debida unidad de la República, previó, o mejor dicho, instituyó, como un fin del Estado la descentralización política y administrativa del mismo a ser desarrollada, de manera progresiva y sistemática, “sin retroceso”, por los órganos del poder público constituidos, a nuestro juicio como constituyentes derivados, como una verdadera y constitucional “Política de Estado”, inferimos que el constituyente lo consideró así como una manera no traumática de revertir el exacerbado centralismo y no como un cambio radical impuesto por la Constitución al ser promulgada. Este desarrollo se comienza efectivamente a realizar legislativamente a partir del año 1989 con la promulgación de la Ley de Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público. La Constitución de 1999 lo que verdaderamente logra es recoger y constitucionalizar parte de la materia ya legislada ese año de 1989 e, igualmente que su predecesora la del 61, sigue estableciendo la descentralización como uno de los fines del Estado.

Este trabajo es la continuación o profundización de uno previo, de junio de 2009, titulado “La Descentralización Política como Política de Estado”.

2.- Prolegómenos de la descentralización política (tema central): Las dos grandes revoluciones occidentales del siglo XVIII, la americana e inmediatamente después la francesa,  instituyeron, básicamente, dos aspectos de orden político dentro de lo que se considera son los Estados nacionales modernos que comenzaron a surgir a partir del siglo XIII[4], uno fue el punto de quiebre o de inflexión en cuanto a quien tenía o poseía la titularidad de lo que Bodino denominó como soberanía[5] y otro fue la limitación del ejercicio del poder que le fuera otorgado, por quienes pasan a ser los titulares de esa soberanía, a los órganos del poder público como una prerrogativa graciosa solo y únicamente para el logro de los fines impuestos por los nuevos soberanos y que esos Estados Modernos debían perseguir al configurarse como Estados Constitucionales de Derecho, materializándose este último aspecto, la limitación del poder, en uno de los principios que configura una de las condiciones existenciales y por lo tanto necesarias de lo que se ha denominado “Estado de Derecho”, el “Principio de Legalidad”, el cual básicamente consiste en el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de todos los órganos que ejerzan funciones públicas, es decir, para la consecución de intereses públicos.

Este sometimiento de los órganos que ejercen los poderes públicos al Principio de Legalidad, establece que el ámbito material juridificado de su ejercicio es el límite dentro del cual sólo es posible la actuación de esos órganos que configuran la organización política que denominamos Estado y a la cual la sociedad nacional, como materialización de la nación y escindida de ese Estado, le ha atribuido el ámbito material de actuación para que en ejercicio de esos poderes pueda lograr la satisfacción de las necesidades públicas, es decir el interés general. Esto último constituye lo que en derecho público se ha denominado “Competencia”, la cual configura una medida de las atribuciones conferidas[6], siendo el equivalente de la capacidad de los ciudadanos dentro del derecho común, mediante la cual en un Estado republicano democrático como el venezolano, los ciudadanos, como personas libres y poseedores de la soberanía pueden hacer absolutamente todo, excepto lo que vaya en contra de los derechos de los otros ciudadanos y el orden público[7], por lo tanto la capacidad siempre se presumirá y su interdicción debe ser expresa, mientras que la “competencia”, como ejercicio del poder conferido, es radicalmente contraria a aquella, es decir, los funcionarios públicos no pueden hacer otra cosa que no sea el ejercicio, obligado y por lo tanto no potestativo, de las atribuciones que la competencia legalmente les confiera, las cuales nunca podemos inferirla, por lo tanto debe ser expresa. La aprehensión de este concepto de competencia se produce debido a la instauración de los nuevos Estados constitucionales modernos a partir de los Estados Absolutos desde el constitucionalismo norteamericano y luego el francés, además por la implementación del principio de separación de poderes, los cuales buscan y son el fundamento del ya antes referido principio de legalidad o sometimiento del actuar público a la Ley y al derecho, como principal elemento existencial del Estado de Derecho, institución fundamental para limitar el ejercicio del poder en beneficio del interés público en procura de las necesidades ciudadanas. Por lo tanto, los órganos del poder público, en el ejercicio de sus atribuciones, quedan limitados a las facultades expresamente asignadas en las “competencias” conferidas. En tal sentido podemos afirmar que las competencias deben: a) estar establecidas expresamente en una Ley formal, b) deben estar supeditadas al interés público y c) son inherentes al órgano del poder público como tal y no a cualquier eventual funcionario titular del mismo.

Sobrepasa al ámbito material de este sucinto trabajo, describir las propiedades y características de lo que debe ser esa atribución de competencias a las que ya someramente nos hemos referido, baste solamente agregar que las mismas están constituidas por la esfera de la actuación de cada órgano[8] independiente de su titular, entendida ésta en su concepción jurídica como la medida de las potestades[9] de actuación que se atribuyen a cada órgano y no en su aspecto técnico como aptitud para el conocimiento y ejercicio de cierto arte o actividad, en tales sentido, en principio, las competencias son indisponibles y por lo tanto exclusivas y de obligatorio ejercicio, es decir son inderogables, sin embargo la “avocación” y la “delegación” se presentan como excepciones esta inderogabilidad.

Debemos, en nuestro criterio muy personal, hacer una summa escisión de los tipos de competencias, o más específicamente entre los tipos de transferencias de competencias en: a) administrativas y b) políticas. Las primeras serán, de acuerdo a nuestro razonamiento las que se realizan entre órganos situados dentro de una misma estructura política territorial y por lo tanto dentro de un mismo sistema normativo jerarquizado administrativamente, mientras que el segundo será cuando se transfieran competencias entre diferentes entes político territoriales independientes y por lo tanto con separadas u autónomas estructuras organizativas administrativas.

Es así que las competencias pueden ser transferidas desde entes con personalidad jurídica, generalmente entidades político territoriales, hacia otra u otras personas jurídicas distintas, con substrato territorial o no.

Lo anterior es lo que conocemos como desconcentración cuando se trata entre órganos de un mismo ente o persona moral pública, o descentralización cuando la transferencia se realiza entre personas de derecho público diferentes, siendo que esta descentralización será administrativa si se realiza entre diferentes personas jurídicas dentro de un mismo ente político territorial o en una misma estructura organizativa administrativa y descentralización política si se realiza entre diferentes entes político territoriales, lo cual es el punto central de este sumario trabajo.

La descentralización, uno de los principios jurídicos de la potestad de la actividad organizativa del Estado, que junto con la avocación, la delegación y la desconcentración administrativa, son los medios para la distribución y asignación de las competencias, siendo que en la primera, la descentralización, operan entre sujetos de derecho con personalidad jurídica, mientras que en las otras operan sobre órganos de una misma persona pública organizada jerárquicamente.

La transferencia de competencias entre órganos político territoriales puede realizarse en dos sentidos o direcciones diametralmente opuestos, desde o hacia unos determinados entes políticos territoriales hacia o desde otros diferentes, debemos entonces estudiarla con sumo cuidado, podría en consecuencia ser una descentralización o bien también podría ser una concentración si se realiza en dirección contraria como veremos de seguidas, dependiendo el sentido hacia el cual se dirija la transferencia de competencias, por lo que no toda transferencia de competencia entre distintos órganos político territoriales podrá ser llamada descentralización, será ésta cuando desde un solo ente político territorial se transfieren competencias hacia otros, y concentración si se realiza desde varios hacía ese uno solo.

Dentro de la organización federal que establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando aludamos a la transferencias de competencias no queremos referirnos ni significar que esta se realice entre órganos de diferentes niveles, jerarquizados y organizados piramidalmente como es la idea generalizada se ha desarrollado para concebir la estructura que dibuja la constitución en las tres “categorías” antes señaladas: Nacional, Estadal y Municipal, que la doctrina más autorizada señala como niveles de distribución “vertical del poder”, ya que es nuestro criterio que esa distribución no se corresponde a diferentes niveles verticales, que dan la idea de jerarquía entre ellos, sino que más bien están a un mismo nivel jerárquico, son iguales, pero en diferentes y exclusivos ámbitos espaciales o territoriales dentro del cual son autónomos (autárquicos) en el ejercicio de las competencias originarias no transferidas o las exclusivas que le hayan sido asignadas jurídicamente. En efecto, en la génesis y configuración de un Estado federal a partir de la confederación de varios Estados soberanos (provincias para el caso venezolano de 1811) y por lo tanto autónomos, efectivamente opera una transferencia de competencias desde esos Estados originarios que han decidido confederarse hacia la confederación mediante la cesión o desprendimiento de ciertas competencias, es decir, hacia el nuevo Estado Federal, siendo por lo tanto más que una descentralización, es una concentración de competencias desde esos Estados que se confederan hacia la confederación de ellos, concentración por que va desde las partes (Estados Confederados) hacia el todo (Estado Federal), conservando los primigenios Estados parte de la autonomía no transferida, es decir, conservan las competencias no otorgadas a la confederación.

 Lo anterior es sumamente importante tenerlo presente; al configurarse el Estado Federal por la unión concertada de varios Estados, los Estados confederados, que por definición en principio son y tienen que ser soberanos para así poder autónomamente decidir confederarse, ceden parte de esa soberanía que ejercen en nombre y en favor de la población regional que lo conforman o que corresponda a su ámbito territorial al Estado Federal por medio de la transferencia de ciertas competencias, reservándose para sí de manera exclusiva las no transferidas y en consecuencia el ejercicio de la soberanía residual, es decir, las no expresamente transferidas en esas competencias cedidas, las cuales son por definición exclusivas y excluyentes. De manera tal que por el solo hecho de unirse estos estados soberanos para constituir otro y nuevo Estado Federal que los agrupen, no implica que éstos dejen de existir como Estados con un cierto grado de “AUTARQUÍA” y por lo tanto con ciertas competencias exclusivas dentro de esa federación.

Ahora, puede suceder también que este nuevo Estado federal y por lo tanto descentralizado surja de manera diferente, no ya de la decisión de varios Estados soberanos sino a partir de uno solo, como cuando este estado Federal nace, no de la decisión libre de varios Estados soberanos y por lo tanto autónomos e independiente que así decidan integrarse, sino de la voluntad de una sola nación unitaria que decida libérrimamente configurar su organización política a la forma federal y por lo tanto descentralizada, en contraposición al centralismo inherente del Estado unitario típico, es decir, parte de ser un Estado cuyas competencias o atribuciones conferidas a los órganos públicos están concentradas en un solo sujeto o persona jurídica político territorial, hacia la creación y configuración de otros sujetos con personería jurídica y autonomía, circunscritos a un determinado ámbito territorial exclusivo y excluyente dentro del territorio dentro del cual aquel ejerce su poder y autoridad, tal es el caso, por ejemplo, de los estados autonómicos como España.

Ahora bien, pensamos y es nuestro criterio, que una vez tomada la decisión soberana (constitucional) por parte de una nación, primigeniamente organizada bajo cualquier forma política centralizada, de conformar un Estado Federal, el cual por antonomasia tiene que ser y debe ser descentralizado, tal y como es el caso venezolano, el proceso de transferencia de competencias desde los órganos del poder central a los sujetos político territoriales descentralizados sólo puede ser en un solo sentido, la descentralización[10], lo que significa que sólo puede haber desprendimientos de competencias y nunca jamás volver a centralizarlas, ya que esto iría en contra de la esencia misma del Estado federal deseado[11] y por lo tanto contrario a los designios de la voluntad constituyente, máxime en el caso venezolano en el cual la descentralización es una política de Estado por mandato constitucional, por lo que la concentración de competencias sería un acto contrario a la constitución digno del control concentrado de constitucionalidad por parte del poder judicial, por tal razón esa reversión de competencias descentralizadas, a nuestro criterio sería inconstitucional, es así que en nuestro caso venezolano, ni la constitución del 61, y menos la del 99 mencionan en ninguna parte la palabra centralización, esta actividad organizativa está proscrita en nuestro constitucionalismo.

Sin entrar en el desarrollo histórico y evolutivo del caso venezolano, como Estado constitucional de derecho, ya que sobrepasa los límites de este sencillo estudio, podemos observar que ha pasado, para llegar a la conformación del Estado Federal actual, por las dos situaciones antes descrita, lo que significa que en un principio se conformó como Estado Federal por la agrupación de varios Estados (provincias) que habían declarado su autonomía del poder colonial al cual dependían y manifestado su voluntad de formar constitucionalmente un Estado Constitucional Federal, pero que luego por causa de diversos procesos políticos y haber evolucionado o mutado hacia un Estado bastante centralizado, decide soberanamente transformar su sistema de organización política nuevamente en un Estado realmente Federal y a cuyos efectos establece una nueva división político territorial, organización territorial, la cual dicho sea de paso, tuvo su motivación no en la consecución de una organización Federal, lo cual representó sólo su excusa, sino en la necesidad de satisfacer las exigencias de caudillos locales, lo cual consolidó la verdadera razón que realmente fue la motivación que movió a los constituyentes en ese sentido.

Esta situación histórica y hasta cierto sentido cíclica es la que justifica la afirmación tautológica contenida en el artículo 4 constitucional al afirmar: “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los término consagrado por esta constitución,…”, y que se recoge, como un principio evolutivo hacía ese verdadero Estado Federal y no de otro tipo, en el artículo 157 constitucional concatenado con los artículos 158 y 165 ejusdem. Los inmediatos anteriores artículos citados de la constitución nacional, configuran lo que la doctrina ha dado en llamar normas que se deben desarrollar en Leyes Constitucionales, es decir, leyes de rango constitucional que el constituyente delega a los órgano que ejercen la función legislativa, como constituyentes derivados, para que las desarrollen y así complemente e integren lo que parte de la doctrina francesa denomina el bloque de la constitucionalidad, por tal razón estamos plenamente de acuerdo con el criterio que asienta el profesor Carlos M. Ayala Corao “Consecuente con estos mecanismos, la cláusula de descentralización implica una modificación de la constitución por un órgano del poder constituyente derivado como es el Congreso de la República, mediante un procedimiento agravado que exigen el voto de los dos terceras parte de los miembros de Cada cámara"[12], en el mismo sentido el Profesor Allan R. Brewer Carías ha dicho: “En todo caso, con la promulgación de la ley, la modificación de la constitución se operó en virtud de la expresa disposición del artículo 137, no pudiendo revertirse el proceso ni centralizarse de nuevo la competencias salvo mediante una Enmienda Constitucional”.[13]

Como hemos visto, la descentralización política es uno de los principios de la potestad de la actividad organizativa del Estado, la cual consiste en una transferencia de competencias entre en sujetos políticos territoriales y en consecuencia con personalidad diferente. Como podemos inferir, habrá diferentes tipos de descentralización en tanto existan diversos tipos de sujetos entre los cuales se realice esa transferencia a diferentes sujetos sin substrato político-territorial. Estos otros tipos de sujetos pueden ser de derecho público o de derecho privado. Es así que en cuanto a los de derecho público, primeramente están los que conforman la organización político territorial de la nación que define la constitución como un verdadero Estado Federal, los cuales, en el caso venezolano, son la República, los Estados y los Municipios, pero estos sujetos pueden a su vez crear otros entes, los cuales pueden, o no, tener un determinado ámbito territorial competencial no en el sentido político territorial, en estos casos se configuran, en el primero la llamada descentralización política como ya hemos señalado y en el segundo la descentralización funcional o administrativa.

Se puede configurar otra descentralización diferente a las anteriormente referidas, en la cual se realice igualmente una transferencia de competencia a un sujeto diferente del transferente no adscrito a la administración pública, pudiendo ser tanto de derecho público o privado con forma de corporación, asociativa o fundacional, es decir, que no forma parte de la organización del estado, descentralización que pudiéramos llamar administrativa en el primer y tercer caso o económica en el segundo.

El artículo 167,5 constitucional, establece lo que consideramos sería una cuarta forma de descentralización, la descentralización tributaria o fiscal. Dicho artículo establece, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales, la asignación por ley nacional de impuestos, tasas y contribuciones lo cual es un contrasentido desde el punto de vista de la organización Federal en virtud que viola el principio de autarquía (autonomía) que deben tener los entes políticos territoriales en el ejercicio de sus competencias exclusivas.

Sin entrar en una especificidad en cuanto los caracteres y principios que deben informar el desarrollo de cada una de los tipos de transferencias de competencias indicados, en la vía o sentido de descentralizar las actividades de los órganos del poder público, y no en el contrario, es decir, el de centralizar en los términos aquí descritos, todo a los fines de incrementar la eficiencia y eficacia de órganos (públicos o privados) y de acercar el poder al pueblo, trataremos, posteriormente, de evocar y sucintamente analizar, de manera general, los principios que informan esa descentralización en los cuatro tipos antes señalados.

3.- RESEÑA HISTÓRICA: 

3.1- Origen y configuración de la República de Venezuela como Estado Federal: Como consecuencia de los hechos acaecidos el 19 de abril de 1810 propiciados por la Junta Suprema Conservadora de los Derechos de Fernando VII, se conforma la Junta Suprema. Esta Junta promulgó las bases para la instauración de la Junta General de Diputación de las Provincias de Venezuela, conformada por los diputados de las provincias, quienes declinaron sus poderes en un Congreso Nacional el cual aprobó el 21 de diciembre de 1811 la primera constitución, no solo de Venezuela sino de Latinoamérica. Esta constitución constituyo un Estado con una estructura Federal abierta, es decir, se dejaba libre la posibilidad de ingreso de cualquier otra provincia (Estado) que decidiera formar parte de la federación, debiendo ajustarse a los términos por ella impuesto. Este Estado Federal se conformó por la confederación de las siete provincias libres que integraban la Capitanía General de Venezuela para ese entonces, las cuales eran: Barcelona, Barinas, Caracas, Cumaná, Margarita, Mérida y Trujillo, no participando las de Coro, Guayana y Maracaibo, por estar aun bajo el dominio español, pero fue reconocido en el texto constitucional la posibilidad futura de su ingreso a la confederación una vez sean liberadas. Venezuela desde su nacimiento como Estado independiente en 1811 adopta la forma Federal de organización política por medio del pacto realizado entre las provincias libres que conformaban la Capitanía General de Venezuela, conformación federal que al menos formalmente se mantuvo por 150 años (1811–1961), aunque materialmente no fue siempre exactamente así. Ese proceso de modificación y desdibujamiento de la organización política como una organización eminentemente Federal no se realizó en una forma lineal y constante en el transcurso de su historia republicana, sino que por el contrario fue un proceso, si se quiere, de altos y bajos Federalismo de acuerdo a las condiciones y necesidades políticas de cada momento particular y de los intereses de los gobernantes de turno. Lo que fue una necesidad para constituir un estado a partir de provincias, tomando como ejemplo y fundamento la recién creada nación norteamericana como Estado Federal (1787), se fue adaptando a las características propias de la nación venezolana de cada momento y a los intereses de los dirigentes políticos que trataron de sacar provecho de su participación en ese proceso de independencia de la metrópolis Española, considerando a la recién creada República como un botín de guerra.

El año de 1830 se proclama la constitución conocida como Centro-Federal, la cual establecía la facultad de las cámaras para poder dividir el territorio nacional de acuerdo a las nuevas conveniencias para su mejor administración, es decir, podía unir o imponer la secesión de provincias, es así que se llegan a 20 provincias en ese periodo que culmina el año 1856.

3.2.- Antecedentes políticos de la centralización y posterior federalismo  venezolano: Lo descrito en el punto anterior dio como resultado una de las épocas que hemos denominado bajas del Federalismo, en la cual los gobernantes de turno trataron de asumir la mayor cuota de poder para sí y su entorno, vaciando de competencias a las provincias inicialmente confederadas. Situación que tuvo su cénit en la constitución de 1857 donde se establecía una república altamente centralizada, se suprimía el poder autárquico provincial connatural al federalismo a favor, parcialmente, de los municipios y los gobernadores quedaban supeditados al poder central, no solo en cuanto a la tutela que este puede ejercer sobre aquellos, sino que también los podía, desde ese instante hasta el año 1989, nombrar y remover a su antojo el poder central, lo cual, aunque no siendo ésta la única causa, fue una de las que originaron los conflictos de intereses entre los caudillos que se fueron consolidando regionalmente y que desembocaron en el gran trance interno conocido como Guerra Federal (1858-1863), dentro del cual la federación y sus principios no fueron la causa única ni fundamental de tal conflicto político que desembocó en esa cruenta guerra civil como bien lo refleja Antonio Leocadio Guzmán al preguntarse y responder: “¿Qué es eso de la federación?. Los contrarios dijeron centralismo y por eso nosotros dijimos federación; si ellos hubieran dicho federación, nosotros hubiéramos dicho centralismo”[14], de igual manera lo era la guerra de las provincias y los poderes e intereses locales en contra del poder central, guerra la cual culminó con la instauración de una Constitución expresamente Federal (1864), no sin antes desbastar la República y en donde se asumió la denominación de la República como de “Estados Unidos de Venezuela” convirtiendo las provincias en Estados autónomos e independientes, es decir, eminentemente federal, lo que significa que la federación que se logra en este momento es por vía de descentralización para formar entidades federadas y no como una unión de entidades soberanas, tal y como había aconteció en 1811. Este representa uno de los puntos que pudiéramos considerar como de los de altas del Federalismo venezolano, en donde la consideración de la organización federal fue, si se quiere dogmatica y doctrinaria, pero que jamás llegó a tener una vigencia material. A partir de este momento -1864- se recomienza un proceso de centralización no solo en lo político, sino que también en lo que fue, a nuestro criterio más significativo, el económico y militar, lo cual llega a su máxima intensidad, como veremos, durante el gobierno de Juan Vicente Gómez.

En esta constitución de 1864, la autonomía de los Estados llegaba hasta poder establecerse su régimen de gobierno, la exclusividad de la organización de sus fuerzas armadas con prohibición expresa al poder central de colocar fuerzas o jefes militares dentro del respectivo estado sin la debida autorización del respectivo gobierno estadal, además estableció la independencia del sistema de justicia del poder central, más no la autonomía legislativa que quedaba como facultad del estado federal, quien se reservaba la posibilidad de imponer códigos (es decir: “Conjunto sistemático de normas jurídicas que regulan una materia determinada) tanto en lo civil como en lo penal, el derecho público era, en comparación con el paradigma actual, incipiente mas no inexistente[15], recordemos que el derecho administrativo surge como una garantía de los administrados (sociedad) en contra de los órganos del poder público, situación que obviamente no representaba la realidad del momento, mientras que el poder central solo poseía unas potestades taxativamente descritas en el texto constitucional, en tanto que los Estados de la federación poseían las potestades residuales no atribuidas al poder central. Estas características definitorias de una organización federal, si se quiere ortodoxa, no llegó a tener vigencia material plena como ya señaláramos. Mas por el contrario, estas características federales establecidas en la constitución de 1864 no sirvieron más que para justificar la desintegración política aupada por los caudillos regionales, los cuales tendrán que ser enfrentados desde el poder central por los gobernantes (presidentes) de turno para poder garantizarse una adecuada gobernabilidad, que como de seguidas veremos solo la van a lograr a costa de un mayor centralismo político y administrativo con un sistema de gobierno autocrático.

3.3.- Consolidación del sistema centralista: No obstante de haberse proclamado una constitución política expresamente Federal, se fue creando una cada vez mayor autocracia que se consolidó en lapso de 1899 a 1936, constituyendo este período una de los momento de más baja materialización federal, hay quienes justifican esta baja del federalismo y su consecuente centralismo como necesarios para la gobernabilidad del momento y requisito necesario, sin el cual no se hubiese iniciado el proceso que se ha dado en llamar como de “Transición Hacia La Democracia” (1936-1958)[16] ^{(Soarez Bautis, 2009)}[17], que luego permitió la  conformación de la Democracia hasta los días que corren de este año 2010  (1958-…)[18].

No obstante haberse consolidado constitucionalmente la organización política como Federal con la constitución de 1864, inmediatamente comienza, o mejor dicho, se reactiva ese proceso centralista autoritario que siempre ha estado presente en la vida política de la República. Inclusive hasta nuestros días, los gobernantes, tal vez por la necesidad de las cosas - como dijera (Montesquieu, 2003) en su ensayo “El Espíritu de las Leyes” (Montesquieu, 2003)- presentan una actitud bastante alejada de lo que pudiéramos llamar gobiernos democrático-republicano, se van convirtiendo en regímenes cada vez más despóticos (alejados del orden legal), aunque siempre, hoy no es la excepción, se han cuidado de darle un viso o fundamento jurídico, aunque éste sea injusto y carente de concordancia con el verdadero sentir y deseo social, pero si amoldado a sus intereses políticos y, aun más, a sus deseos personales, creadas por procedimientos, al menos en apariencia, formales.

Bajo este esquema aparece, al frente de la llamada Revolución Liberal Restauradora de finales del año 1899, Cipriano Castro, quien fuera Gobernador de Táchira desde 1888 hasta 1892, cargo que ocupó por designación directa de quien fuera su protector, el presidente Raimundo Andueza Palacio y que luego, siendo presidente Cipriano Castro formó, a petición de este, parte de su gobierno. Una vez derrocado el Presidente Andueza, Cipriano Castro huyó a Colombia, donde logró crear su propio ejército tras conseguir una adecuada fortuna.

Castro Logró llegar al poder después de invadir Venezuela desde Cúcuta (Colombia) con su ejército, al cual  se le unieron las tropas del general José Manuel Hernández (el Mocho Hernández), quien ya había combatido al Presidente Andrade, además, ante su avance, se sumaron otras tropas.

Cipriano Castro asumió la presidencia inmediatamente ese año de 1899 y, una vez en el poder, su gabinete no lo integró totalmente con quienes participaron con él en la Revolución Restauradora, por el contrario ratificó a algunos de los colaboradores de Andrade, igualmente integró a su equipo al ex presidente Andueza y otros seguidores de este último –anduecistas-, no cumpliendo de esa manera con el lema de su campaña: “Nuevos hombres, nuevos ideales, nuevos procedimientos”.

La Asamblea Nacional Constituyente de 1901 ratificó a Castro como presidente constitucional, nombrando como su segundo vicepresidente Juan Vicente Gómez, quien había participado en su campaña y además por haber sido colaborador financiero. Su mandato se caracterizó por ser despótico y corrupto.

Castro tuvo que enfrentar muchas revueltas tales como la liderizadas por Manuel Antonio Matos, conocida como la “Revolución Libertadora” y además el bloqueo de algunas potencias europeas (1902-1903).

El Gobierno de Castro va a significar una profundización del sistema político administrativo de Venezuela hacia la consolidación del centralismo, haciendo casi nugatoria la organización federal impuesta constitucionalmente, este es uno de los rasgos definidores del despotismo que representó su gobierno.

Estando Cipriano Castro en París con motivo a una enfermedad, el 24 de noviembre de 1908, su vicepresidente, Juan Vicente Gómez dio un golpe de Estado, prohibiéndole el ingreso al país, por lo que Castro se trasladó a Puerto Rico, falleciendo el 5 de diciembre de 1924 en la ciudad de San Juan de Puerto Rico.

El Gobierno de Gómez continua con este proceso centralizador, el cual profundiza aun más, a tal efecto reforma la constitución siete veces (1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 y 1931), en especial para poder ajustarla a las necesidades propias del ejercicio del poder y de sus intereses, especialmente para poder reelegirse. En cuanto a su administración pública sus gabinetes estuvieron integrados por hombres ilustres. Entre los logros del gobierno de Gómez está la erradicación del caudillismo local, circunstancia que bien conoció por haber sido la forma con la cual accedió al poder, erradicación  que logró por la implacable persecución de sus enemigos políticos, con los cuales llenó las cárceles del país. Además, la aparición del petróleo le permitió logros en el aspecto económico. En 1930 canceló totalmente la deuda externa. No obstante los logros señalados, Juan Vicente Gómez no se preocupó por la educación, además inhabilitó los partidos políticos y castigó duramente la delincuencia. Murió el 17 de diciembre de 1935 en Maracay.

La aparición de la riqueza petrolera, como ya hemos adelantado, propicia la profundización de la centralización del gobierno de Gómez, especialmente la tributaria, lo que junto con la centralización del aprovechamiento de otras fuentes de ingresos como las explotaciones mineras y salinas, además de asumir gran parte de los servicios públicos, logra vaciar de competencias a las entidades político territoriales que conforman el País según la organización constitucional, haciendo más dependientes a estas entidades federadas del poder central, lo cual compensa con ciertas retribuciones que serán el origen de lo que luego se instaura como situado constitucional en la constitución de 1925, en la cual se establecen un aporte anual del Estado Federal equivalente al 12% del total de sus ingresos para los Estados confederados.

También contribuyó para la consolidación del centralismo político y administrativo, la creación de unas fuerzas armadas nacionales profesionales, en tal sentido el poder nacional se reserva la potestad exclusiva sobre el ejército, la armada, y la aviación militar, en sustitución de las milicias o ejércitos regionales caudillisticos, en algunos casos considerados como montoneras, mientras que los estados y las municipalidades sólo podrán organizar bajo la tutela nacional las fuerzas policiales y guardias de cárceles, salvo las que por orden del gobierno federal deban organizar.

Las anteriores circunstancias fueron recogidas en la constitución de 1925, la cual no sólo conservó la forma Federal del Estado sino que expresamente estableció la distribución del poder público en poder federal, estatal y municipal, que Brewer Carías definió como distribución vertical del poder, siendo la organización que llega hasta nuestros días. No obstante el reconocimiento como Estado Federal, esta constitución de 1925 casi hace nugatoria la organización Federal contenida en ella misma, ya que establece que el poder central podrá designar los funcionarios públicos de las entidades federadas si estás así lo determinasen en su normativa interna, lo que, bajo la influencia del gran poder central, fue realmente así, se centralizaron en el poder nacional competencias reservadas ante sólo a los Estados federados, tales como la potestad tributaria y la justicia, la cual, fue definitivamente nacionalizada en la reforma constitucional de 1945.

4.- Principios rectores de la descentralización: Trataremos de conseguir, según los criterios esbozados anteriormente cuales pudieran ser los principios que deben dirigir o informar cualquier proceso de descentralización, en especial en la configuración de un Estado Federal que surge desde una organización centralizada, lo cual no es óbice de aplicación, mutatis mutandis, a los estados unitarios descentralizados o en proceso de descentralización, por ejemplo, el Estado español. No haremos una referencia literal y fiel de los principios positivizados en el artículo 4 de la Constitución: “Integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”, sino que queremos ir más allá y extraer del desarrollo constitucional como una interpretación lógico-sistemática, cuáles deben ser esos principios que deben gobernar los procesos de descentralización, como un principio de la organización política y administrativa de un Estado y de su administración pública.

Uno de los principios fundamentales de la descentralización debe y tiene que ser la autarquía, no podemos hablar de descentralización, sobre todo en un Estado de corte y características federales si no hay autarquía, entendiendo esta, en principio, como la facultad de auto-normarse o de crear su propia organización y, de ser el caso, su ordenamiento jurídico en las materias de su competencia.

Como bien podemos inferir del aserto anterior, la autarquía así considerara tendrá tanta autonomía y sería tan amplia como competencias tenga la persona descentralizada y su magnitud estará acorde con el tipo de descentralización que se realice, sea política, administrativa, corporativa o tributaria, cada una tendrá su especificidad propia, así, habrá mayor autonomía en la descentralización política y menos en la corporativa como casos extremos. En tal sentido, el ente descentralizado estará sujeto a un control de tutela diferente según sea el caso.

El control de tutela básicamente puede ser de tres tipos: el jurídico, el orgánico y el jerárquico, en este mismo orden inverso de intensidad, menos intenso el jurídico y mayor el jerárquico. Sin entrar a definir ni analizar estos conceptos, los cuales sobrepasan el alcance de este trabajo, sólo diremos que el jerárquico sería el aplicable, básicamente, dentro de los órganos de una misma organización y por lo tanto casi vaciaría de significado la descentralización como una forma de organización del Estado en los términos supra señalados, mientras que la tutela jurídica sería la aplicable a las personas político territoriales, que dentro de un Estado Federal regularía básicamente las actividades de cooperación y de ser el caso en competencias concurrentes, las de coordinación, entre los diversos entes políticos descentralizados.

La descentralización debe de estar guiada por ciertos principios teleológicos.

Es aceptado que el criterio definidor, o razón teleológica de qué es lo que debe ser Administración Pública es el “interés público”, en vista que es él quien justifica su existencia, y de no ser así no habría necesidad de Administración Pública tal y como la concebimos actualmente y el Estado se bastaría sólo con órganos políticos que garanticen la seguridad externa y la paz social, y su regulación sería responsabilidad de la sociedad, tal y como sucedía en la época de la monarquía y antes en la república romana^[19], por ejemplo, en donde no se requería una separación radical de la sociedad de lo que se pudiera considerar pudiese ser el equivalente de lo que hoy conocemos como el Estado. 

No obstante, consideramos, apartándonos del criterio generalizado actualmente, que no es el “interés público” el criterio justificador de la existencia de la Administración Pública, sino el necesario ejercicio del “poder público” conferido constitucionalmente, siendo el “interés público” la forma y medida del ejercicio de ese poder público, configurándose, en consecuencia, en unos de los parámetros definidores del tipo de Estado en particular. Así en un Estado Constitucional Democrático y Social la exigencia del “interés público” debe ser de mayor intensidad que para un Estado Totalitario e incluso casi nulo dentro de un Estado radicalmente Liberal o en una sociedad en la cual sea ésta misma la que se regule directamente, tal y como era en las organizaciones política antiguas en las cuales no existía o no había la presencia de una organización (Estado) tal y como la conocemos actualmente.

Consideramos que debe ser así, ya que, la organización de un Estado en Particular y la creación de la Administración Pública como tal, no puede ser un acto caprichoso de ese Estado como organización separada de la sociedad, a la cual una vez creada se le asigne una cualquiera forma de actuar sin tener, en consecuencia, un fin determinado, sin saber a dónde se desea llegar, aunque ese actuar se haya definido como de interés para todos, no basta entonces que posea un fin axiológico, sino que requiere una finalidad fáctica, debe existir un criterio teleológico que justifique su existencia, por lo que debe ser la organización del Estado y su Administración Pública creación de una real y efectiva necesidad, y esa necesidad no puede ser otra que la ejecución de ciertas funciones y actividades para la consecución de los fines y cometidos del Estado, los cuales no siempre estarán comprendidos dentro de ese “interés general”, al menos no directamente.

Después del cambio de los Estados modernos desde el absolutismo a los Estados liberales, se produce un quiebre o punto de inflexión en el ejercicio del poder público como ya lo hemos señalado, hay un cambio en la titularidad del ejercicio de lo que Bodino señaló como soberanía, ésta es transferida constitucionalmente, en líneas generales, desde quien o quienes ejercían el poder, a los individuos que conformaban, o conforman la sociedad con capacidad política recocida según los dictados de la constitución del Estado respectivo, al menos esos han sido desde el inicio los postulados de los revolucionarios franceses, estos individuos dejan de estar supeditados al poder absoluto de quien ostentaba la soberanía, dejan de ser súbditos para convertirse en ciudadanos, en titulares de ella y por lo tanto no sujetos a voluntad ni poder alguno que no sea el de ellos mismos, plasmados y materializados en Leyes a las cuales se comprometen conformarse, aun bajo coacción de los órganos públicos a los cuales esa misma sociedad le concede ciertas potestades que pueden y deben^[20] ejercer aun en contra de quienes, impropiamente, se dicen que representan. 

En consecuencia, para la consecución de todos los fines y cometidos que se dé la nación recogidos en su constitución de acuerdo al tipo de organización (Federal o Unitario), esta le otorga algunos poderes a ciertos órganos que conforman el Estado, concesión u otorgamiento que debe ser de manera exclusiva, individualizada y excluyente, para que en ejercicio de sus funciones previamente definidas (principio de legalidad), en especial administrativas, se puedan lograr esos fines. Pero la división funcional de los fines del Estado debe ser clara y taxativamente regulada, no puede ser caótica ni improvisada, aleatoria ni ambigua, debe estar claramente definida y regulada.

Hemos ya señalado que las atribuciones de esos poderes otorgados a la Administración Pública por el conjunto de individuos que forman la nación de un Estado en particular y que les confiere las competencias necesarias para el ejercicio de las funciones en cumplimiento de sus cometidos, deben de estar clara y previamente establecidas, y ese establecimiento debe ser realizado mediante la elaboración de Leyes en sentido formal, como manifestación de la voluntad general de los ciudadanos, es decir, estas leyes deben conformar el deseo general de la comunidad.

Por tales razones, es que todo el actuar de la administración pública debe estar clara y previamente señalado en una Ley, esto da origen al llamado Principio de Legalidad, uno de los fundamentos o axiomas del Estado de Derecho, además del Principio Separación de Poderes y del reconocimiento y protección efectiva de derechos y garantías constitucionales (Derechos Fundamentales).

En tal sentido la descentralización debe buscar la satisfacción de ciertos fines específicos, por lo que, como en el caso Venezolano reciente, y siendo como hemos dicho que el criterio definidor o razón teleológica de existencia de un tipo de Estado determinado es el ejercicio del poder público, y habiéndose definido la organización política territorial venezolana como de estructura federal, podemos inferir que los fines serán diferentes si se trata de una descentralización política que de una administrativa o tributaria. En tal sentido en la primera, la política, dentro de una estructura federal deberá propender a acercar el ejercicio del poder a la sociedad, evitar o reducir esa brecha necesaria entre la sociedad y el Estado, de manera de democratizar y hacer más efectiva la participación política de los ciudadanos, mientras que en la descentralización administrativa o funcional, siendo que la administración propende a la consecución de intereses públicos, lo que justifica el ejercicio de las potestades atribuidas en la forma antes indicada, el fin sería la eficiencia y eficacia de esa administración, en ejercicio de los poderes públicos para la consecución de los fines y cometidos establecidos constitucional y legalmente.

Adicionalmente, la autonomía implica que las decisiones que adopten las autoridades descentralizadas territorialmente, sólo pueden ser revisadas por órganos del poder judicial para verificar su ajuste al derecho, tanto a la constitucionalidad como a la legalidad, mientras de las actos legislativos de las Asambleas Legislativas y Concejos municipales, es decir, sus leyes y ordenanzas respectivamente y otros actos en ejecución directa de la Constitución o de rango legal emanados de estas están controlados por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Consideramos que en cualquier configuración de un Estado como federal desde una organización centralizada, sea cual fuere su definición, y en especial en el caso venezolano actual, que como ya hemos señalado se define con una organización político territorial del tipo Federal desde un Estado parcialmente centralizado, debe prevalecer además un principio de no reversión de las competencias transferidas realizadas en el sentido de la descentralización, mas no en el de una centralización, en tal sentido y como ya hemos señalado, de presentarse esta situación de transferencias competenciales en el sentido inverso a la descentralización estaríamos en presencia una modificación constitucional, toda vez que las normas constitucionales que informen esa descentralización a los fines de poder conformar el Estado de corte y organización política federal deberán ser desarrolladas por lo que la doctrina ha llamado Leyes Constitucionales, tal y como ya hemos analizado, la cuales deberán ser desarrolladas, como lo afirma Ayala Corao, por un órgano constituyente derivado y su modificación, como bien lo señala Brewer Carías, por una reforma constitucional, por tal sentido y como consecuencia de lo anterior no podrá revertirse ni centralizarse las competencias ya descentralizadas, sino por el contrario se deberá propiciar la transferencias de las aún centralizadas y que sean necesarias para el cumplimiento de los fines señalados en el párrafo inmediato anterior. Cosa diferente pudiera considerarse en los casos de Estados unitarios y en las situaciones de descentralización administrativa o funcional, siempre y cuando no afecten los principios teleológicos que deben informar las actividades de los órganos del poder público en el sentido aquí ya estudiado.

Otros de los principios que deben dirigir las políticas de descentralización son los de cooperación y de coordinación. El primero, recogido positivamente en la constitución es necesario para la debida coherencia y consecución de los fines del estado federal con el objeto de lograr la eficacia y eficiencia requerida de manera integral, es decir, no se puede sacrificar la unidad del Estado en favor de la descentralización, la misma debe ser armónica aun considerando las diferencias de cada caso en particular, la unidad en la diversidad, por lo que la resultante obtenida de la sumatoria de cada una de las individualidades autónomas debe ser positiva, cuantificadas, aunque como compartimientos estancos, es decir, tomadas individualmente, sumadas de manera integral, mientras que el segundo, que no forma parte de los principios constitucionalizados en el artículo 4 constitucional, es requerido para los casos en los cuales esté presente algún tipo de control o tutela por parte de los entes centrales o de adscripción, sobre todo en la descentralización administrativa o funcional, en la corporativa e incluso en la tributaria, en donde debe existir un mínimo de sujeción u obligación de cumplir las disposiciones establecidas por el ente coordinador. Debemos acotar que para el régimen Socioeconómico descrito en el artículo 299 de la Constitución, se establece un principio de solidaridad y de corresponsabilidad entre el Estado y los particulares (iniciativa privada) el cual pudiera justificar, en ciertos casos y dentro de ciertos límites, la transferencias de ciertas competencias, en especial bajo la forma de concesiones administrativas a sujetos de derecho privado o mediante contratos inter-administrativos entre sujetos de derecho público, en especial, entidades políticos territoriales.

Principio de Subsidiaridad: Primeramente debemos hacer una precisión en cuanto a la concepción semántica que debemos darle a la palabra Subsidiaridad. La Real Academia Española le da dos acepciones: “1. adj. Que se da o se manda en socorro o subsidio de alguien, y 2. adj. Der. Dicho de una acción o de una responsabilidad: Que suple a otra principal.”, evidentemente para la inteligencia de nuestro estudio tenemos que partir de la segundad acepción, la aplicable al estudio del derecho o materias jurídicas, lo cual grosso modo quiere significar la suplantación de una obligación principal –reciprocidad de responsabilidad-, por la subsidiaria. Pero el anterior aserto no puede ser discrecional ni mucho menos caprichoso, lo cual amerita un concienzudo análisis para determinar su aplicabilidad en cada caso particular.

El origen de la palabra subsidiariedad viene del latín subsidium, la cual tenía el significado de ayuda o auxilio y es el que en primer término reconoce la Real Academia Española. Este a su vez fue considerado primero como el refuerzo militar que aportaban las tropas denominadas Triarios (Lat. Triarii), las cuales se ubicaban en la retaguardia de las formaciones o falanges romanas para servir de reserva y actuar solo en situaciones críticas o de necesidad, es decir, actuaban para suplir las fuerzas principales cuando eran sobrepasadas, es así que en la organización táctica de los ejércitos romanos se diferenciaban las tropas que peleaban en la vanguardia de las que estaban en la retaguardia y que configuraban esta reserva o triarios (cohortes subsidiariae).

La subsidiaridad da consecuentemente la idea de reserva, de precaver, de ayuda suplementaria en caso de necesidad y no de actividad obligada inmediata, sino por la necesidad de consecución de determinados fines u obligaciones insatisfechas, bien total o parcialmente, por quien tiene el compromiso del cumplimiento de la obligación principal. Ya Santo Tomás lo advertía en su doctrina en torno a la propiedad, así lo podemos ver en el artículo La Propiedad en Santo Tomás de Aquino donde el autor afirma: “Una atenuación …omissis… consiste en estimar que el Estado sólo debe intervenir subsidiariamente cuando el individuo no sepa regular su bonum con el bonum commune. Ese es criterio de Vykopal (152), quien previamente subraya que «Santo Tomás deja una gran libertad al individuo en lo referente a la devolución de lo superfluo al bien común≫”[21]. Este criterio de la subsidiariedad lo ha tomado y desarrollado la denominada Doctrina Social de La Iglesia Católica, específicamente en las Encíclicas “Quadragesimo anno”[22] y “Pacem in Terris”[23] como continuación de la “Rerum Novarum”, en donde se establece como un principio general que delimita la intervención del Estado en la esfera de los particulares sólo para la satisfacción de necesidades generales, total o deficientemente insatisfechas como ya hemos apreciado.

Este principio plantea la intervención del Estado solo por la no actividad o deficiente realización o ejecución de la iniciativa privada en la satisfacción de sus necesidades generales, en especial las económicas, por lo que las socialmente fundamentales, en principio, son de la ejecución exclusiva y excluyente del Estado, tales como la seguridad y defensa y la justicia. Lo que significa que el Estado no debe intervenir en las actividades necesarias a la satisfacción de intereses generales y mucho menos en los particulares a no ser que la iniciativa privada no satisfaga esas necesidades públicas, bien por no estar presente la actividad privada o por ser insuficiente o inapropiada, siempre y cuando así lo exijan las necesidades generales, esto para garantizar el sano desarrollo de la sociedad y en especial el mercado en un ambiente de libre competencia y equilibrio natural, ya que el Estado pudiera intervenir en condiciones de preeminencia sobre los otros actores económicos desdibujando los principios y leyes naturales de la economía y en consecuencia creando desequilibrios indeseados. Adam Smith ya lo advertía, “existe un equilibrio natural en los impulsos humanos por virtud del cual las acciones de cada individuo, al buscar su propio provecho, redundan en bien de toda la comunidad. Por este motivo el Estado no debe intervenir en la economía, ya que ésta se rige por sus propias leyes naturales que la guían, como una “mano invisible”, hacia su punto de equilibrio.” [24]

De lo anteriormente descrito podemos observar que se deben dar dos supuestos para que la intervención del Estado pueda ser justificada: a) Que un interés general exija la satisfacción de intereses públicos, y b) Que la intervención privada sea nula o insuficiencia para satisfacer esas necesidades generales e intereses públicos.

Visto las cosas como se han planteado anteriormente, y aplicando un razonamiento al contrario, este principio de subsidiaridad es razón y motivación suficiente para que los órganos que ejerzan funciones públicas se desprendan o descentralicen las competencias no esencialmente inherentes a la función pública y que bien pudiera ejercer los particulares y en otro sentido, un freno a la tentación de centralizar funciones que la iniciativa privada haya asumido, en especial actividades comerciales.

El principio de solidaridad, recogido constitucionalmente también en el artículo 4, está íntimamente ligado al de cooperación, es el medio necesario para el logro de éste último, la cooperación no puede lograr la eficacia y eficiencia de los fines propuestos constitucionales para el Estado si no existe una debida y solidaria lealtad en la consecución de esos fines y cometidos, todos los entes descentralizados, en especial los territorialmente, deben aunar esfuerzos en una misma dirección aunque lo realicen de forma y con intereses individuales, por ejemplo, la política fiscal y tributaria no tiene ni puede ser idéntica para cada sujeto político territorial, unos podrán y necesitaran fomentar ciertas actividades por medio de ciertas políticas fiscales o tributarias, por ejemplo disminuyendo los impuestos de su competencia que otros no requerirán, sin embargo el fin debe ser el mismo, el desarrollo, la unidad y estabilidad económica, social y política del Estado o federación.

Existen otros principios que pueden o deben aplicarse individualmente a unos tipos de descentralización y no a otros, por ejemplo el de no confiscación tributaria que sería solo aplicable a ese tipo de descentralización, por lo que al no ser un principio genérico, como tantos otros, no los consideramos.

5.- La descentralización en la Constitución de 1961, La constitucionalización del proceso de descentralización política como política de estado: Venezuela siempre ha sido formalmente un país de estructura federal, aunque materialmente, con los altos y bajos que ya hemos reseñado en este estudio, no lo ha sido completamente, esto ha llevado a que se diga que es un estado “semi-federal”, esto ha sido así por el constante proceso de centralización el cual ha vaciado de real contenido las competencias de los entes federados, en este caso descentralizados, aunado a esto el caudillismo del siglo XIX ha conspirado igualmente en contra del federalismo y por consiguiente en favor de la centralización. Este caudillismo que caracterizó a Venezuela hasta el año de 1908, fecha en la cual Juan Vicente Gómez asume el poder por un golpe de estado, sólo fue sometido de la misma manera caudillista, de esa forma es que Gómez logró pacificar el país y evitar su desintegración, es decir, requirió de la centralización y el ejercicio autocrático del poder para lograrlo.

A la muerte de Gómez el año de 1935, se inicia la etapa que se ha denominado como "La Transición hacia la Democracia" (1936-1958), la cual sólo fue posible por ese período del centralismo y de autocracia para poder lograr la pacificación y unidad nacional, es decir poder lograr la gobernabilidad nacional requerida sobre la regional. A la caída del gobierno dictatorial de Marcos Pérez Jiménez (1958), la sociedad venezolana se aglutina alrededor de las ideas y sistema democrático, lo cual obligó a la dirigencia política consensuarse en el llamado “Pacto de Punto Fijo” para poder lograr la gobernabilidad del país. Este sentir social y pacto político dispusieron las bases fundamentales que llevaron a la promulgación de la constitución de 1961, la cual bajo un sustrato eminentemente democrático, recogió ese sentimiento de Estado Social que ya venía gestándose en la sociedad y en el constitucionalismo venezolano desde el primer tercio del siglo XX y bajo este prisma y para garantizarse la estabilidad política y social de la República, sin ser traumática en su implementación, reconoció el sistema Federal de organización político territorial tratando, no obstante, en lo posible de no cambiar el status quo imperante hasta esa fecha y delegar en consecuencia a los poderes que se constituyeron el futuro desarrollo de la organización política para el real, eficaz y eficiente federalismo deseado para así poder conseguir la gobernabilidad acercando el poder al pueblo permitiéndole una mayor participación en la toma de las decisiones públicas, por tal razón se mantuvo en la constitución del 61 cierto centralismo de estado con la idea de poder consolidar la democracia y lograr posteriormente el ideal Federal, en tal sentido la exposición de motivos de la constitución de 1961 establecía: “Por otra parte, estimó que, a pesar de no haberse realizado efectivamente, la Federación sigue siendo en el espíritu de la mayoría un desiderátum hacia el cual debe tender la organización de la República”. Sin embargo la inestabilidad política que sucedió a estos acontecimientos conspiró en contra de la descentralización establecida constitucionalmente en el artículo 137, favoreciendo la aparición de un sistema político fundamentado en los partidos políticos más que en la sociedad misma, fue lo que se denominó la partidocracia, en la cual la representatividad política de la sociedad a través de sus representantes, en la práctica se ejerció de manera indirecta a través de los partidos políticos quienes ejercieron un control directo y eficaz sobre esos representantes legítimamente electos y especialmente sobre los funcionarios públicos los cuales eran propuestos por esos partidos políticos, lo cual significó el alejamiento de la sociedad a las decisiones públicas y a la participación ciudadana. Este sistema de partidos o partidocracia y el consecuente alejamiento de la sociedad de los centros de poder y de las decisiones públicas, fue una de las razones que evitó erradicar por completo las características autocráticas y centralistas de los gobiernos precedentes, originando en consecuencia un Estado altamente ineficiente.

Ese espíritu democrático, y por lo tanto participativo de la sociedad venezolana, se siente altamente frustrado a consecuencia de ese sistema de partidos o partidocracia, lo que lleva a plantearse una profunda reforma del Estado, la cual se comienza a analizar y estudiar a través de una comisión presidencial denominada "COPRE”, la cual trata de recoger ese sentir social y los planteamientos de grandes intelectuales y comienza a plantear alternativas viables para la conformación de ese Estado posible y deseable, soluciones que comienzan a implementarse de manera algo coactiva socialmente, si se quiere, debido a los sucesos violentos ocurridos en febrero de 1989 –El Caracazo-.

Es así que se implementan la Ley Sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, con miras de una mayor gobernabilidad acercando el poder al ciudadano permitiéndole una mayor participación directa en la gestión de los asuntos públicos, ya que esto sólo se puede lograr quitándole competencias al poder central para entregárselas a las entidades federadas para que sean gestionadas directamente por la sociedad o en todo caso por sus representantes directamente elegidos por ella, es decir, se requería una descentralización política en los términos antes descritos.

Es así que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en nuestra opinión desarrolla el proceso de descentralización política de la Federación, que como constituyente derivado por delegación expresa del constituyente originario, según prescripción expresa del artículo 137  constitucional en concordancia con el artículo 2 ejusdem, realiza el Congreso Nacional, lo que significa que la referida ley encuadra dentro de lo que la doctrina ha denominado como leyes constitucionales o leyes de reforma constitucional, las cuales desarrollan principios, valores y normas constitucionales por delegación expresa de la carta magna, las cuales no hacen más que integrar, o desarrollar el marco constitucional a través de los órganos constituidos, razón por la cual una vez promulgada la ley que los desarrollen, estas, repetimos, a nuestro criterio pasan a formar parte integral de la constitución, es decir, son normas de rango constitucional, pasan a formar parte del bloque de la constitucionalidad y por lo tanto no podrán ser modificadas ni abrogadas sino por una reforma o enmienda constitucional. Por esta razón podríamos decir que la constitución de 1961, a pesar de ser una constitución escrita con unos procedimientos de enmienda y reforma constitucional especiales y reforzadas en relación al procedimiento para la elaboración de leyes, lo cual la hace una constitución rígida, este artículo 137 nos presenta una constitución dinámica únicamente en cuanto a la configuración de su organización y asignación de competencias y no otra configuración o modificación, por tal razón no podrán modificarse, por ejemplo, la organización y estructura de los órganos del poder público, el sistema económico, entre otros, además sólo se podrán realizar o desarrollar las normas constitucionales en el sentido señalado, es decir, para desarrollar el Estado Federal descentralizado en la vía o sentido de la descentralización de las competencias desde el poder central, lo cual hace, también a nuestro criterio, inconstitucional cualquier intento en sentido contrario, es decir, la transferencia o asignación de competencias al poder central (concentración), incluso la reversión de las ya transferidas.

6.- La descentralización en la Constitución de 1999: La creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) en 1984, se fundamenta en la necesidad de propiciar una reforma del Estado exigida por la nación, tal y como ya hemos hecho referencia, en parte debido a que muchos sectores de la vida nacional se habían pronunciaron sobre la necesaria gobernabilidad democrática bastante desgastada en ese momento, en parte por los acontecimientos violentos ocurridos el año de 1989. Es así que se promulgan las Leyes requeridas para desarrollar el Estado Federal que no había quedado completamente desarrollado en la Constitución Nacional de 1961. Por esta razón es que se plantea perfeccionar la democracia haciéndola más representativa y participativa, es cuando se propone cambiar la concepción de democracia representativa imperante durante todo la vida constitucional de Venezuela por el de democracia participativa, todo con miras de suplantar el sistema de democracia centralizada y de partidos que se había impuesto, por tales razones se proponen mecanismos para poder desarrollar y ejercer una democracia más directa, en tal sentido se propone la participación ciudadana a través de iniciativas populares, referendos, audiencias públicas, entre otras, es así que la exigencia la distribución del poder público a lo largo del territorio nacional se hace una exigencia impostergable, lo cual solo se puede conseguir mediante la descentralización política, y que como ya hemos asentido, lamentablemente la constitución de 1999 no logró realizar satisfactoriamente, aunque como describimos supra en este estudio, constitucionalizó como una política de Estado a la descentralización con miras a la conformación real de un Estado Federal, pero, no obstante ese desderatum, eliminó del poder legislativo la Cámara del Senado, lo cual es una contradicción con la definición como Estado federal, ya que en ese sentido se hace ilusoria la igualdad entre los Estados establecida en el artículo 159 constitucional al no poseer estos representación igualitaria independientemente de la magnitud de su población, parámetro este utilizado para determinar la cantidad de diputados que los representen ante la Asamblea Nacional.

Para poder lograr ese desiderátum establecido en la Constitución de 1999 y descrito en el párrafo que antecede, hay que efectivamente acercar el poder al ciudadano, lo cual solo es posible si se hace llegar a la base misma del sistema social, es decir, la fuente del poder público debe estar a nivel local, lo que conlleva a apuntalar a la municipalización de la República. En tal sentido la Constitución de 1999 recoge el anterior desiderátum en el artículo 168 constitucional al establecer: “Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional,…”. Pero este municipalismo debe implementarse, a diferencia como está previsto en el ordenamiento jurídico actual, el cual eminentemente uniforme, adaptado a las variantes y diversas condiciones y exigencias locales y de acuerdo a las idiosincrasias individualizadas de cada región, por lo que los regímenes municipales deben dejar de ser uniformes y burocratizados.

Similarmente debe considerarse la distribución del poder público en el nivel estadal o intermedio, con una organización que permita de manera efectiva se pueda transferir ese poder hasta nivel local y evitar en consecuencia la centralización.

La Constitución de 1999 recoge y consagra igualmente la organización federal descentralizada de su antecesora la de 1961, en tal sentido en su exposición de motivos expresa: “…el diseño constitucional consagra un Estado Federal que se define como descentralizado, para así expresar la voluntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las especificidades que requiere nuestra realidad”. El artículo 3 constitucional dispone en cuanto a los fines esenciales del Estado: “… La promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”, mientras el artículo 158 ejusdem preceptúa a la descentralización como una verdadera y eficaz Política de Estado, casi al mismo tenor de la del 61 (Art. 137) y en tal sentido, establece que “debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”.

Es así que los derechos políticos que consagra la Constitución de 1999, en el marco de la organización federal y descentralizada, son: 1) El derecho a organizarse y a constituir entidades político-territoriales con poder para tomar decisiones en los asuntos del interés de los ciudadanos que residen en ellas. 2) El derecho a organizar los poderes públicos de las entidades político-territoriales constituidas, a elegir directamente las autoridades de esos poderes y a participar en las decisiones públicas relacionadas con su desarrollo. 3) El derecho a exigir de las autoridades regionales y locales el cumplimiento de responsabilidades con los asuntos fundamentales para la vida de los ciudadanos, de manera oportuna, eficaz y eficiente[25].

Para que esa descentralización política hacía los niveles locales sea económicamente viable es menester la racional distribución de la potestad tributaria entre los tres entes políticos territoriales que conforman la organización política, sin necesidad de llegar a una abigarrada distribución tributaria. En tal sentido se deben conferir los tributos a cada categoría político-territorial de acuerdo a sus especificidades, sin embargo la Constitución de 1999 no avanzó en este sentido.

La constitución de 1999 no hizo más que constitucionalizar, de manera exclusiva, las competencias que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público de 1989, ya les había conferido, o transferido a los Estados, tales como la administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, incluso los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, y la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional (Art. 164 constitucional). También se reconoció constitucionalmente que la salud, la alimentación, la educación y la vivienda, constituyen una responsabilidad compartida de los Estados y del Poder Nacional, a través de la figura de las competencias concurrentes y en el aspecto socioeconómico en forma conjunta con la iniciativa privada (Art. 299 ejusdem). En tal sentido los estados tienen la potestad exclusiva de gestionar sus recursos internos, siéndole dable al poder central únicamente la potestad de establecer el régimen legal aplicable mediante leyes marco que establezcan parámetros para el ejercicio de las competencias asignadas, más no su implementación como se ha hecho recientemente por medio de disposiciones legales indudablemente inconstitucionales a tenor de todo el razonamiento que antecede en este trabajo.

Adicionalmente, como acertadamente afirma López Salazar, Dayana del Carmen (López Salazar, 2009), “Uno de los principios constitucionales para ejercer las competencias concurrentes es el de la subsidiaridad, lo cual significa que cada entidad territorial debe poder afrontar sus propias necesidades y generar la mayor parte de sus recursos en virtud de: a) El respeto a la autonomía e independencia de las entidades para fijar la dirección de su desarrollo económico, cultural y social; planificar las soluciones a sus problemas; y lograr sus propios fines específicos. b) La menor distancia entre los asuntos de la vida pública y el poder para decidir sobre ellos, gestionados en forma democrática y responsable por los poderes públicos territoriales. c) La necesidad y proporcionalidad de las intervenciones de los poderes públicos, de modo que un poder sólo podría intervenir en el ámbito de otro, en caso de problemas que el más inmediato no logre resolver y bajo la condición de que no exceda lo necesario para solucionarlos”.

En el mismo sentido ya en el año 1997 Carlos Tablante afirmaba “Es un concepto político y pragmático integral que resalta la interdependencia, la cooperación y la corresponsabilidad entre los estados, municipios y poder central”[26].

Para la distribución de las competencias que realiza la Constitución de 1999 entre los diferentes entes políticos territoriales, en algunas oportunidades se refiere a ellos de manera concreta y especifica, en otras ocasiones se refiere de manera genérica al “Poder Público” a al “Estado” como un todo, indefinido a lo interno en cuanto a la organización política, en este caso se debe entender que se refieren a todas las categorías de entes político territoriales, lo que significa que estamos en presencia de las denominadas competencias concurrentes, siendo que cuando se expresa de forma directa a uno de ellos se está refiriendo a competencias exclusivas.

La regulación de esas competencias concurrentes estará prevista en Leyes de Desarrollo conformadas según los lineamientos y dentro del marco de referencia que establezcan las Leyes de Base que deberá promulgar el Poder Nacional a través de la Asamblea General (artículo 165 de la CRBV) que deben cumplir con los principios de coordinación, cooperación, corresponsabilidad, interdependencia y subsidiaridad ya analizado. Para el logro de estos principios, en especial el de interdependencia y el de coordinación la Constitución prevé en el artículo 185 la instauración del Consejo Federal de Gobierno, órgano de planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios.

La distribución de las competencias del poder público en la Constitución de 1999: El artículo 136 de la Constitución establece que cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumben su ejercicio colaborarán entre si en la realización de los fines del Estado.

Las competencias pueden ser: 1) Exclusivas, 2) concurrentes, 3) residuales, y 4) implícitas.

1.     LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS: Son, como ya hemos manifestado, las que la Constitución se refiere de manera expresa para que sean ejercidas de manera exclusiva por cada Poder Público en particular.

A.    Las competencias exclusivas del Poder Público Nacional, están establecidas en el artículo 156 CRBV y son:

a.     Las materias relativas al régimen político y a la organización del Estado nacional

1.    Las relaciones internacionales: Corresponde al Poder Nacional, conforme al Art. 156,1 de la Constitución, “La política y la actuación internacional de la República” (art. 152 y sigts.). Adicionalmente se debe agregar la competencia para la aprobación y ratificación de los tratados internacionales (art. 154).

2.    Las cuestiones de seguridad y defensa:

a.     2. La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la República, la conservación de la paz pública y la recta aplicación de la ley en todo el Territorio Nacional.

b.     7. La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional (arts. 326 y sigts.)

c.      8. La organización y régimen de la Fuerza Armada Nacional (arts. 328 y sigts.)

d.     30. El manejo de la política de fronteras con una visión integral del país, que permita la presencia de la venezolanidad y el mantenimiento territorial y la soberanía en esos espacios (arts. 15 y 327).

3.     El régimen de los símbolos patrios: El artículo 156,3 atribuye al Poder Nacional, competencia en materia de “La bandera, escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones y honores de carácter nacional” (art. 8).

4.     El estatuto de las personas: El artículo 156 atribuye al Poder Nacional competencia en materia de:

a.     4. La naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros o extranjeras (art. 38).

b.     5. Los servicios de identificación

5.     El régimen de la división territorial: El artículo 156,10 atribuye al Poder Nacional competencia para “La organización y régimen del Distrito Capital y de las dependencias federales (arts. 17 y 18)”. Adicionalmente, conforme al artículo 16, también corresponde al Poder Nacional la división político-territorial de la República, la creación y régimen de los Territorios Federales y el régimen municipal (art. 169).

6.     El régimen de los Poderes Públicos Nacionales: El mismo artículo 156,31 atribuye al Poder Nacional competencia para “La organización y administración nacional de la justicia, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo”. Además, corresponde al Poder Nacional la legislación sobre la organización y funcionamiento de todos los órganos del Poder Público Nacional y de los demás órganos e instituciones nacionales del Estado (ord. 32).

7.     Las materias relativas a la policía nacional y seguridad ciudadana:

a.     a. La policía nacional: El ordinal 6º del artículo 156 atribuye competencia exclusiva al Poder Nacional en materia de “policía nacional”, lo que implica que no toda la materia relativa a la policía que regula la Constitución (art. 332) corresponde al Poder Nacional. Se trata de una materia distribuida entre los diversos niveles territoriales. Sin embargo lo que es materia de competencia exclusiva del Poder Nacional es la policía nacional.

8.     b. El régimen de la administración de riesgos y emergencias: El ordinal 9 del artículo 156 de la Constitución atribuye al Poder Nacional competencia en materia de “El régimen de la administración de riesgos y emergencias”, como parte de la función de seguridad ciudadana que regula la Constitución (art. 52 y 332). Lo que se atribuye al Poder Nacional como competencia exclusiva en esta materia es el “régimen” y la creación de “un cuerpo de bomberos y administración de emergencias de carácter civil” y “una organización de protección civil y administración de desastres” (art. 332); existiendo otros aspectos que son de la competencia concurrente con los Estados y Municipios.

1.    La política y la actuación internacional de la República.

2.    La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la República, la conservación de la paz pública y la recta aplicación de la ley en todo el territorio nacional

3.    La bandera, escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones y honores de carácter nacional.

4.    La naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranjeros o extranjeras.

5.    Los servicios de identificación.

6.    La policía nacional.

7.    La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional.

8.    La organización y régimen de la Fuerza Armada Nacional.

9.    El régimen de la administración de riesgos y emergencias.

10. La organización y régimen del Distrito Capital y de las dependencias federales.

11. La regulación de la banca central, del sistema monetario, del régimen cambiario, del sistema financiero y del mercado de capitales; la emisión y acuñación de moneda.

12. La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios, los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, y de los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución o por la ley.

13.  La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.

14. La creación y organización de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponda a los Municipios, de conformidad con esta Constitución.

15. El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas.

16. El régimen y administración de las minas e hidrocarburos, el régimen de las tierras baldías, y la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del país.
El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido.

La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que también puedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados.

17. El Régimen de metrología legal y control de calidad.

18. Los censos y estadísticas nacionales.

19. El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística.

20. Las obras públicas de interés nacional.

21. Las políticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República.

22. El régimen y organización del sistema de seguridad social.

23. Las políticas nacionales y la legislación en materia naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio.

24. Las políticas y los servicios nacionales de educación y salud.

25. Las políticas nacionales para la producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal.

26. El régimen de la navegación y del transporte aéreo terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura.

27. El sistema de vialidad y de ferrocarriles nacionales.

28. El régimen del servicio de correo y de las telecomunicaciones, así como el régimen y la administración del espectro electromagnético.

29. El régimen general de los servicios públicos domiciliarios y, en especial, electricidad, agua potable y gas.

30. El manejo de la política de fronteras con una visión integral del país, que permita la presencia de la venezolanidad y el mantenimiento territorial y la soberanía en esos espacios.

31. La organización y administración nacional de la justicia, del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo.

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.

33. Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza.

B.     Las competencias exclusivas del Poder Estadal

1.    Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución.

2.    La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político territorial, conforme a esta Constitución y a la ley.

3.    La administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos nacionales.

4.    La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.

5.    El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.

6.    La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable.

7.    La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.

8.    La creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales;

9.    La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales;

10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.

11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal.

C.     Competencias exclusivas del Poder Municipal:

1.    Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público.

2.    Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales; servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.

3.    Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales.

4.    Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos y protección civil.

5.    Salubridad y atención primaria en salud, servicios de protección a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educación preescolar, servicios de integración familiar de la persona con discapacidad al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y deportivas; servicios de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal.

6.    Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios.

7.    Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable.

8.    Las demás que le atribuyan esta Constitución y la ley.

2.    LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES

A.    La organización de los Poderes Públicos de los Estados y Municipios

a.     La organización de los Poderes de los Estados

b.     La organización de los Municipios

B.     La administración de la justicia

C.     El régimen, administración y aprovechamiento de bienes públicos

a.     Bienes del dominio público

b.     Bienes del dominio privado

D.    El régimen de la seguridad y protección ciudadana: policía y administración de riesgos

E.     Régimen del desarrollo económico

a.     Ordenación y promoción del desarrollo económico y social

b.     Promoción del desarrollo rural y seguridad alimentaria

c.     Ciencia y tecnología

d.     Información económico-social y comercial

e.     Servicios públicos domiciliarios

F.     Régimen del desarrollo social

a.     Asistencia y protección social

b.     Salud y sanidad

c.     Vivienda

d.     Educación

e.     Cultura y patrimonio histórico

G.    Régimen de la infraestructura y de la ordenación del territorio

a.     Ordenación del territorio

b.     Ambiente

c.     Urbanismo

d.     Obras públicas

e.     Vialidad

f.      Transporte

3.    LAS COMPETENCIAS RESIDUALES: Establecidas a favor de los Estados según el artículo 164.11 de la CRBV.

4.     LAS COMPETENCIAS IMPLÍCITAS: Establecidas a favor de la República según el artículo 156.33 de la CRBV.

Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza.

Bibliografía:

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[1] Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 158: “La Descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.” (enfatizado añadido)

[2] Por sencillez y simplicidad en la presentación de este estudio, asumiremos como sinónimas las palabras “autonomía” y “autarquía”, siendo que la correcta al referirnos a los Estados o entes políticos territoriales que conforman una federación sería la palabra autarquía y autonomía cuando se refieran a divisiones locales internas en los Estados unitarios que dependen de un órgano o ente central superior a quienes se le asignan ciertas facultades o competencias no tuteladas más que por el derecho.

[3] Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE). Fue creada en 1984 por Jaime Lusinchi, Presidente de la República. Su objeto fue elaborar un proyecto de reforma integral del Estado para buscar la optimización y gobernabilidad democrática del sistema de democracia de partidos altamente centralizada que alejaba la participación directa de los ciudadanos de las decisiones políticas y administrativas.

[4] Así lo determina Manuel García Pelayo en su trabajo: “Federico de Suabia y el nacimiento del Estado Moderno”, fundación Manuel García Pelayo, Caracas, 2004, en el cual afirma: “Con el presente estudio pretendemos contribuir a mostrar el nacimiento del Estado moderno, refiriéndonos a las ideas y a las instituciones del reino de Sicilia en la época de Federico II de Suabia, es decir, en la primera mitad del siglo XIII. Sería exagerado afirmar que allí, y solamente allí, nace tal Estado, pues lo cierto es que en, a partir del siglo XIII, países como Aragón, Castilla, Francia, Inglaterra, los dominios de la orden Teutónica y las Signorias italianas, avanzan en una conformación de la vida política destinada a desembocar en esa forma histórica que suele llamarse Estado moderno, y que algunos denominan Estado, sin más, negando tal carácter a las formaciones políticas precedentes.

[5] “La soberanía es el poder absoluto y perpetuo de una república.”, J. Bodino. Los Seis Libros de la República. Instituto de Estudios Políticos. Facultad de Derecho. Universidad Central de Venezuela. Caracas. Selección, Traducción e Introducción de Pedro Bravo. Pág. 141.

[6] Antonio Moles Caubet - Estudios de Derecho Público. Oswaldo Acosta-Hoenicka Compilador. Universidad central de Venezuela. 1997, Pág. 289

[7] Artículo 20 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “Toda persona tiene derecho al libre desenvolvimiento de su personalidad, sin más limitaciones que la que derivan del derecho de las demás del orden público social”.

[8] Hildegard Rondón de Sansó. Teoría General de la Actividad Administrativa. Ediciones Liber. Caracas. 2000, pág. 109.

[9] Según Juan Miguel de la Cuetara, en su libro “Las Potestades Administrativas”, editorial Tecnos, las potestades son un poder reconocido por el derecho (Pág. 13), siendo que ellas juridifican formalmente el poder (Pág. 14). Se ha definido el poder público como el <> (Pág. 32),…siendo que el primer y principal carácter de toda potestad es que produce un cambio en la esfera jurídica de sujetos distintos de quien actúa, cambio que es totalmente independiente de la voluntad de dichos sujetos. En otras palabras, la potestad se caracteriza porque proyecta efectos sobre terceros con independencia de su voluntad. (Pág. 40). Y que ese poder se ejerce siempre en interés de terceros (Pág. 43), corolario de lo anterior es que las potestades una vez configuradas por el ordenamiento jurídico son indisponibles para su titular, salvo prescripción expresa en contrario. La indisponibilidad lleva consigo como notas características la inalienabilidad y la irrenunciabilidad y, naturalmente, para el derecho actual, la imprescriptibilidad (Pág. 46). En el mismo sentido Hildegard Rondón de Sansó. Teoría General de la Actividad Administrativa. Ediciones Liber. Caracas. 2000, dice: “el ejercicio de potestades, esto es, de cargas públicas que los obligan y los facultan a un mismo tiempo, para dictar ciertos actos capaces de incidir sobre la esfera jurídica de los administrados y, asimismo, para ejecutar dichos actos con fuerza autoritaria”, pág. 44,

[10] Nos referimos a la descentralización que denominamos Política, diferente a lo que consideraremos como otros tipos de descentralización, tal como la administrativa, según hemos advertido y veremos más adelante.

[11] Es precisamente el sentido de la Constitución Venezolana de 1961, recogido igualmente en la de 1999.

[12] Carlos M. Ayala Corao. Naturaleza y alcance de la descentralización estadal. Leyes y reglamentos para la descentralización política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994, Pág. 102.

[13] Allan R. Brewer Carías. Bases legislativa para la descentralización política de la federación centralizada (1990: El inicio de una reforma). Leyes y reglamentos para la descentralización política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994, Pág. 32.

[14] Tomado de: Calos Ayala Corao, “Naturaleza y Alcance de la Descentralización Estadal” en “Leyes y Reglamentos para la Descentralización Política de la Federación”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1994, pág. 71.

[15] Realizar una explicación de este aserto escapa al alcance de éste estudio, baste con señalar que si existía un derecho administrativo, aún desde la constitución de 1811, pero que su aplicabilidad y eficacia era muy reducida, debemos tener presente dos aspectos decisivos, una fue la concepción eminentemente liberal –Dejar hacer, dejar pasar-, y otra el carácter eminentemente despótico de los gobiernos.

[16] Ver excelente trabajo del profesor José Augusto Soarez, “La Transición hacia la Democracia”, Universidad Central de Venezuela, Especialización en Derecho Constitucional, Materia: El Derecho Político como Fuente del Derecho Constitucional”, mayo 2009. Trabajo personal.

[17] Así lo considera el profesor Allan Brewer Carías cuando dice: “A esos dos factores, centralismo de Estado y Estado de partidos, sin duda, se debe la implantación de la democracia”. Obra Colectiva: Allan R. Brewer Carías, Carlos Ayala Corao, Jorge Sánchez Melean, Gustavo J. Linares Benzo, Humberto Romero Muci. Leyes y Reglamentos para la Descentralización Política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994.

[18] Estos lapsos no necesariamente coinciden con las diversas constituciones que se fueron promulgando para adaptar el sistema político y jurídico a las características y exigencias de cada momento en particular.

[19] Aunque la comparación tenga que ser artificialmente forzada en vista que el concepto de Estado es una definición histórica, es decir, varía en el tiempo. Lo que es Estado evoluciona y solo puede ser percibido con los criterios del momento dentro del cual es considerado, en este sentido Carl Schmitt, referido por Manuel García Pelayo en “Federico II de Suevia” –Nota página 9- dice: “… que es una falta, por no decir una falsedad, proyectar hacia otros tiempos, aplicando sus formaciones políticas la palabra <>, representación típica de la época estatal. El estado no es un concepto general válido para todos los tiempo, sino un concepto histórico concreto que surge cuando nace la idea y práctica de la soberanía y el nuevo orden espacial del siglo XVI…”, por tales razones es que debemos acotar que la idea de Administración Pública la debemos percibir, a objeto de este trabajo, tal y como se nos presenta actualmente y es en ese  sentido que puede ser acorde con la evolución de su significación y justificación existencial tal y como se nos presenta hoy y por lo tanto es plausible y aceptado el considerar el “interés público” como su fundamento o razón de ser, cosa muy diferente para otras agrupaciones sociales que no podríamos denominar como Estados en el sentido actual. De tal manera que en esos grupos sociales, o Estados de esos tiempos, es bien sabido que el desarrollo de la sociedad era guiado y responsabilidad de ella misma, no era necesario esa escisión moderna de la sociedad de lo que se considera es Estado, ya que este último no existía o al menos no era considerado como lo actualmente lo consideramos o pudiéramos decir que sociedad y Estado se confundían, en tal sentido el interés de todos no requería ser tutelado, cada quien ejercía su derecho (sistema de acciones) y la sumatoria de todos ellos configuraba o definía la paz social, siendo que la organización política únicamente garantizaba la seguridad externa y ejecutaba la voluntad de la sociedad.

[20] Según Juan Miguel de la Cuetara, en su libro “Las Potestades Administrativas”, editorial Tecnos, las potestades son un poder reconocido por el derecho (Pág. 13), siendo que ellas juridifican formalmente el poder (Pág. 14). Se ha definido el poder público como el <> (Pág. 32),…siendo que el primer y principal carácter de toda potestad es que produce un cambio en la esfera jurídica de sujetos distintos de quien actúa, cambio que es totalmente independiente de la voluntad de dichos sujetos. En otras palabras, la potestad se caracteriza porque proyecta efectos sobre terceros con independencia de su voluntad. (Pág. 40). Y que ese poder se ejerce siempre en interés de terceros (Pág. 43), corolario de lo anterior es que las potestades una vez configuradas por el ordenamiento jurídico son indisponibles para su titular, salvo prescripción expresa en contrario. La indisponibilidad lleva consigo como notas características la inalienabilidad y la irrenunciabilidad y, naturalmente, para el derecho actual, la imprescriptibilidad (Pág. 46).

[21] Tomado del artículo La propiedad en Santo Tomás de Aquino, visto en la WEB en la página:           http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/2/REP_195-196_053.pdf

[22] Esta Encíclica establece: “79. Pues aun siendo verdad, y la historia lo demuestra claramente, que, por el cambio operado en las condiciones sociales, muchas cosas que en otros tiempos podían realizar incluso las asociaciones pequeñas, hoy son posibles sólo a las grandes corporaciones, sigue, no obstante, en pie y firme en la filosofía social aquel gravísimo principio inamovible e inmutable: como no se puede quitar a los individuos y dar a la comunidad lo que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e industria, así tampoco es justo, constituyendo un grave perjuicio y perturbación del recto orden, quitar a las comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a una sociedad mayor y más elevada, ya que toda acción de la sociedad, por su propia fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y absorberlos.

80. Conviene, por tanto, que la suprema autoridad del Estado permita resolver a las asociaciones inferiores aquellos asuntos y cuidados de menor importancia, en los cuales, por lo demás perdería mucho tiempo, con lo cual logrará realizar más libre, más firme y más eficazmente todo aquello que es de su exclusiva competencia, en cuanto que sólo él puede realizar, dirigiendo, vigilando, urgiendo y castigando, según el caso requiera y la necesidad exija.

Por lo tanto, tengan muy presente los gobernantes que, mientras más vigorosamente reine, salvado este principio de función "subsidiaria", el orden jerárquico entre las diversas asociaciones, tanto más firme será no sólo la autoridad, sino también la eficiencia social, y tanto más feliz y próspero el estado de la nación.”

[23] Esta Encíclica establece : “El principio de subsidiariedad en el plano mundial:

140. Además, así como en cada Estado es preciso que las relaciones que median entre la autoridad pública y los ciudadanos, las familias y los grupos intermedios, se regulen y gobiernen por el principio de la acción subsidiaria, es justo que las relaciones entre la autoridad pública mundial y las autoridades públicas de cada nación se regulen y rijan por el mismo principio. Esto significa que la misión propia de esta autoridad mundial es examinar y resolver los problemas relacionados con el bien común universal en el orden económico, social, político o cultural, ya que estos problemas, por su extrema gravedad, amplitud extraordinaria y urgencia inmediata, presentan dificultades superiores a las que pueden resolver satisfactoriamente los gobernantes de cada nación.

141. Es decir, no corresponde a esta autoridad mundial limitar la esfera de acción o invadir la competencia propia de la autoridad pública de cada Estado. Por el contrario, la autoridad mundial debe procurar que en todo el mundo se cree un ambiente dentro del cual no sólo los poderes públicos de cada nación, sino también los individuos y los grupos intermedios, puedan con mayor seguridad realizar sus funciones, cumplir sus deberes y defender sus derechos.”

[24] Tomado de: Alfonso Miranda Londoño y Juan David Gutiérrez Rodríguez, “Fundamentos Económicos del Derecho de la Competencia: Los Beneficios del Monopolio Vs. Los Beneficios de la Competencia”, Jornadas Internacionales de Derecho Sobre la Libre Competencia y Sectores Especiales, FUNEDA 2007, página 32.

[25] Tomado de trabajo monográfico de López Salazar, Dayana del Carmen, ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE LA PROPUESTA DE LA ASAMBLEA NACIONAL PARA LA CREACIÓN DE UNA VICEPRESIDENCIA EN EL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, Universidad Católica Andrés Bello, Cátedra Régimen de los Estados y la Descentralización. Trimestre enero-marzo 2009.

[26] Coordinador: Carlos Tablante, Investigación: Argelia Ríos. (1997). Descentralización: La Inversión rentable para el Futuro. Caracas: Fundación En Cambio.