2.1.- Naturaleza jurídica y su fundamento Constitucional y Legal del Decreto de “Medidas Temporales para la Promoción y Desarrollo de las Pequeñas y Medianas Industrias, Cooperativas y otras Formas Asociativas, Productoras de Bienes, Prestadoras de Servicios y Ejecutoras de Obras, ubicadas en el País”:
Este Decreto de “Medidas Temporales para la Promoción y Desarrollo de las Pequeñas y Medianas Industrias, Cooperativas y otras Formas Asociativas, Productoras de Bienes, Prestadoras de Servicios y Ejecutoras de Obras, ubicadas en el País”, en adelante “DMTP”, pudiera haber sido emitido por el Poder Ejecutivo en uso de su potestad reglamentaria establecida en el artículo 236.10 Constitucional, esto con el objeto de desarrollar, en principio, el artículo 6 del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, en adelante “DLC”, por que así explícitamente es reconocido en los considerandos (vºgº. “en concordancia con lo previsto en los artículos 6 y 41 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones”), aunque esta fundamentación esté omitida en la motivación o considerandos del decreto, no obstante tal omisión de la fundamentación del Decreto en la potestad normativa del Presidente, sin embargo los considerandos expresan que la emisión del mismo se fundamenta en el artículo 236, numerales 2 (Dirigir la acción de gobierno) y 11 (Administrar la Hacienda Pública Nacional), ambos Constitucionales, como desarrollo o con fundamento en los artículos 299 (Define el régimen socioeconómico) y 308 (Actividad de Fomento hacia varias formas de asociación económica) ejusdem. Es muy importante tener presente lo anterior, ya que esta motivación así manifestada, es la que nos va a permitir poder dilucidar cuál podría ser la naturaleza jurídica del Decreto bajo estudio, aproximarnos a lo que sería el espíritu propósito o razón del mismo, es decir, su finalidad, además de determinar sus posibles consecuencias jurídicas y precisar si está o no en sintonía con la Ley que, en principio, pareciera pretende desarrollar, o en todo caso si posee otra finalidad.
Primeramente debemos observar que este Decreto no podríamos catalogarlo como un Reglamento Delegado[1], ya que el “DLC” no estipula remisión alguna, ni mucho menos establece criterios ni límites para que desarrolle e implemente normas de rango sublegal que puedan limitar o restringir derechos fundamentales, en especial los derechos económicos, los cuales, de un somero análisis de los considerandos del Decreto y del texto de su contenido, son estos derechos y libertades económicas los que pareciera trata de desarrollar o regular el “DMTP” (Art. 236.11, 299 y 308 constitucionales antes identificados), en tal sentido y visto como el desarrollo reglamentario del “DLC”, el mismo sólo podría desarrollar la efectiva aplicación de las normas de la Ley que está reglamentando, o a lo sumo complementará las limitaciones o los derechos ya establecidos en la propia Ley, no siéndole dable ir más allá de ésta, lo anterior con el solo objeto de propender a la eficiente aplicación de la Ley que trata de reglamentar, sin estarle permitido, en consecuencia, restringir ni limitar derecho alguno.
Para el momento de dictarse el “DMTP” estaba vigente el “DLC”, por el hecho que ésta última ha sido expresamente derogada por el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas”, en adelante “DLCP”, es necesario analizarla para determinar su adecuada vinculación con el Decreto bajo examen, de manera que nos permita determinar la validez formal y material del mismo toda vez que este “DLC” pareciera, como ya hemos señalado, ser el fundamento del “DMTP” a la cual éste desarrolla y además debemos determinar si su validez se extiende temporalmente hasta la vigencia del nuevo “DLCP” al cual, en consecuencia reglamentaría en lo que no sea contrario a su espíritu, propósito o razón.
El “DLC” es dictado en uso de las atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo a través de la Ley Habilitante, huelga en este sucinto estudio determinar el alcance que podría tener tal delegación normativa, ya que por ser, a nuestro criterio, una simple habilitación para que en ejercicio de la potestad normativa pueda emitir normas materialmente jurídicas con “Fuerza de Ley”, es decir, preceptos jurídicos que materialmente, mas no formalmente, tengan la fuerza para emitir o derogar normas de rango legal, los mismos, es decir “Los decretos leyes son, pues, una manifestación de anomalía en la vida pública. Se dictan siempre en situaciones de urgencia y emergencia, de mayor o menor gravedad, ya que en períodos de absoluta normalidad, el ejercicio de la función legislativa corresponde a la Asamblea Nacional”[2] agregamos que esa potestad legislativa otorgada constitucionalmente sólo a la Asamblea Nacional es indelegable e intransferible. Por tal razón pensamos que estos Decretos con Fuerza de Ley, como efectiva y claramente lo estatuye el artículo 236.8 de la Constitución, son sólo eso, es decir Decretos y no lo que la práctica de la actividad normativa del Poder Ejecutivo e incluso doctrinaria y jurisprudencial pareciera entender al asimilarlos a Leyes Formales, al definirlos, contrariando la especificidad constitucional señalada, como con Valor, Rango y Fuerza de Ley, y por tal razón con poderes que van más allá de los aquí descritos, es decir, que solo tengan la fuerza para emitir o derogar normas de rango legal que materialmente regulen conductas o establezcan obligaciones sin poder regular o restringir derechos constitucionalmente reconocidos y protegidos permitido solamente a través de Leyes formales, asimilándolos a éstas últimas (Leyes Formales) en contra-posición a Leyes Materiales en el sentido que ya hemos manifestado.
Del lacónico análisis realizado ut supra, podemos inferir, a nuestro criterio, que este “DLC” no podrá regular y mucho menos restringir derechos y garantías expresamente establecidas en la norma fundamental y menos aún delegar a través de la misma tal competencia al propio y mismo Presidente autor de esa Ley delegante (Coloquialmente: cobrar y darse el vuelto), es decir, aunque el Presidente, sea titular de la atribución normativa conferida por la Ley Habilitante, y pueda a su vez a través de actos de rango sublegal, emitir bajo el ejercicio de la potestad reglamentaria propia del ámbito de sus competencias constitucionales, Reglamentos de Desarrollo de la Ley, no puede en ninguno de los casos regular o limitar derechos fundamentales, tales como las libertades económicas, ya que de ser este el caso, tanto el “DLC” y más aún el Decreto serían nulos por inconstitucionalidad al violar el principio de reserva legal, situación ésta que sería motivo y tema de otro análisis por rebasar los límites del presente estudio, sin embargo y a grosso modo podemos observar que el artículo 6, el cual es en principio la ratio del “DMTP”, trata de regular conductas que van más allá del objeto previsto en el artículo 1 del “DLC”, el cual es el de regular los procedimientos de selección de contratistas y no la de establecer una discriminación, aunque positiva, en cuanto a favorecer las condiciones adversas estableciendo márgenes de preferencia, de categoría o montos, entre otros supuestos, de unos determinados sujetos señalados en la norma, en perjuicio de otros tácitamente excluidos, al establecer esas preferencias para favorecer con la buena pro de los contratos, objeto material de la Ley, a los primeros en detrimento o segregación de los segundos, y en todo caso esa regulación expresamente está contenida en el artículo 6 siendo una excepción.
Adicionalmente debemos observar que para el momento de la entrada en vigencia del “DLC”, el Estado venezolano era miembro activo de la Comunidad Andina de Naciones (hoy está en discusión su permanencia indirecta desde el punto de vista jurídico), por lo que la preferencia a los sujetos que ofrezcan bienes o servicios con una incorporación de valor agregado nacional, tanto subjetiva, como material y tecnológica, en perjuicio de quienes no la ofrezcan, aparte de ser discriminatoria y por tanto inconstitucional, es violatoria del tratado de integración y de las normas pertinentes de ese sistema supranacional, el cual, según el artículo 153 constitucional, son consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna y por lo tanto su abrogación solo sería posible por otra Ley del mismo o superior rango y no por una simple notificación por parte del Ejecutivo Nacional a la Secretaría de la Comunidad como fue realizada, este es nuestro criterio y el cual se contrapone al del Tribunal Supremo de Justicia, por tal razón para el momento de su entrada en vigencia, ed “DLC” podría haber estado viciado de nulidad por ilegalidad.
De haber sido procedentes jurisdiccionalmente los argumentos antes señalados, el “DMTP”, o al menos el artículo 6 del “DLC, habría decaído por inconstitucionalidad o ilegalidad según sea el caso y siendo así no podríamos hablar de una ultra-actividad del “DMTP”, como impropiamente a pretendido establecer la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia a normas expresamente derogadas y otorgarles, en consecuencia, una vigencia contra legem ante el vació legal que tal derogatoria expresa ha ocasionado, para que, de ser el caso, este decreto desarrolle el nuevo “DLCP” en el supuesto que esté jurídicamente bien fundamentado y no siga adoleciendo de los mismos vicio o incluso de otros que luego analizaremos.
No obstante las consideraciones antes descritas y además de las razones expuestas en el pie de página “2” para el régimen económico, el “DMTP” establece su fundamento constitucional en los numerales 2 y 11 del artículo 236 constitucional, en concordancia con los artículos 299 y 308 ejusdem, razón por la cual decimos que el fin del Decreto es regular materias de orden socioeconómico, además y siendo coherente con lo anterior, el artículo 2 del Decreto establece que el mismo es requerido en el marco de los planes de desarrollo económico vigentes, consecuencia de todo esto es por lo que serán aplicables al objeto y fin del Decreto los principios de rigen específicamente a esta materia económica en el sentido brevemente descrito, por tales razones estaría justificado la flexibilidad de los principios de Legalidad y Reserva Legal que informan al régimen jurídico exorbitante que sistematiza esta actividad de regulación y limitación económica tal y como lo reseñamos en el citado pie de página. Conclusión de este razonamiento es que, mediando una disposición formalmente legal que establezca criterios y límites, sí se podría regular mediante decreto ciertos derechos y garantías constitucionales, pero siempre dentro de los límites expresamente contenidos en la Ley delegante y respetando los criterios impuestos, todo para poder adaptar lo pesado y lento del burocratismo político formal a la dinámica propia de las actividades económicas. Razón de todo lo anterior es que es importante determinar la naturaleza jurídica del Decreto bajo examen y el contenido t alcance de sus preceptos.
Pensamos que el “DMTP” posee una vigencia material (no temporal) que va más allá del simple desarrollo del artículo 6 de la “LC”, efectivamente, el Presidente de la República posee dentro de sus competencias la de Dirigir la Acción de Gobierno y la de administrar la Hacienda Pública Nacional (Ord. 2 y 11 del art. 236), fundamentos jurídicos expresamente argüidos por el Decreto. En cuanto a la dirección de la Acción de Gobierno, ésta se debe materializar o exteriorizar mediante Actos de Gobierno y no necesariamente mediante el ejercicio de la potestad normativa o la administrativa, en consecuencia y bajo el principio del control pleno del ejercicio del Poder Público, estos podrían ser controlados jurisdiccionalmente, sin embargo no le sería dable al juez constitucional el controlar o simplemente emitir juicio de valor sobre la oportunidad o conveniencia de los mismo sin violar el principio de separación de poderes, sino solamente pronunciarse en cuanto a la verificación de su procedimiento, es decir, que éste este ajustado a lo previsto en la norma constitucional, el cual está descrito en la parte in fine del artículo 236, preceptuando que deben de estar refrendados por el Vicepresidente Ejecutivo y Ministros respectivos en Consejo de Ministros tal y como así sucedió, tendríamos entonces que apreciar, en consecuencia, si efectivamente este decreto configuraría el medio necesario para dirigir una Acción de Gobierno determinada, es decir, si es un Acto de Gobierno y en ilación de esto verificar si el contenido del mismo representa tal característica, la de ser la dirección de una Acción de Gobierno.
A tales efectos debemos analizar dos situaciones, a) si formalmente es una Acción de Gobierno y b) si materialmente del texto del decreto se deduce tal configuración y finalidad.
En cuanto al primer punto, efectivamente, apreciamos del texto de los considerandos del Decreto, que la justificación de tal actividad o Acción de Gobierno la realiza el presidente de conformidad con lo previsto en el artículo 308 constitucional, que obliga al Estado proteger y promover a los sujetos a los cuales se dirige el objeto del Decreto. En consecuencia, independientemente de la validez o no del “DLC”, el “DMTP” tendría una validez material propia que deviene del texto constitucional en lo que respecta a que es una Acción de Gobierno dirigida proteger o promover a los sujetos, objeto subjetivos del decreto sin necesidad de hacer uso de la potestad normativa, mas no así en cuanto a la discriminación que deviene de la preferencia en la contratación con esos sujetos si cumplen con la condición que ofrezcan bienes, servicios y obras con valor agregado nacional y social, por cuanto, como ya señalamos, a más de ser discriminatoria violaba la normativa comunitaria.
En cuanto al segundo punto observamos que efectivamente el decreto, más que desarrollar el “DLC”, se avoca a realizar, primeramente, una serie de definiciones en cuanto al ámbito material y subjetivo del objeto del Decreto descrito en su artículo 1, y el cual es el de estimular el desarrollo y contribuir con la sostenibilidad de los sujetos destinatarios del Decreto y no la de establecer los procedimientos de licitación con éstos sujetos como desarrollo del “DLC”, por tal razón se limita a crear y de esa manera establecer ciertos procedimientos a tales fines como desarrollo de su objeto y no los del “DLC”, es decir, desarrolla los criterios y procedimientos para favorecer la buena pro de estos sujetos, soslayando los criterios y procedimientos del “DLC”, por lo que estos procesos licitatorios autónomos, mas que ser el fin del Decreto, son el medio de lograr el objeto del mismo, en este orden de ideas es que comienza por definir lo que se debe entender por valor agregado Nacional (VAN) –ámbito material- y los tres componentes fundamentales de cualquier Análisis de Precios Unitarios, a saber: a) Materiales (materia prima), b) Tecnológico y de equipamiento, con criterios contables para la depreciación, y c) Sujetivo (Mano de Obra) –PyMIS, Cooperativas, Servicios Profesionales, otros-. Luego define lo que debemos entender por cada tipo sujeto descrito en la definición material, para así determinar como poder valorar, por medio de un baremo que establece el propio Decreto, a quien adjudicar el contrato o beneficiar económicamente en perjuicio o detrimento de otros previamente excluidos por el Decreto por no ser taxativamente considerados. Adicionalmente a lo descrito hasta ahora en cuanto a su característica Reglamentaria o no, el propio decreto omite hacer alusión alguna al respecto, ha sido la práctica la que lo ha delimitado como tal.
En consecuencia podemos inferir de lo anterior que pareciera que el “DMTP” es más un Acto de Gobierno dictado para dirigir una Acción de Gobierno en materias socioeconómicas que un Reglamento de Desarrollo para desplegar jurídicamente el artículo 6 del “DLC”, esto independientemente de la calificación jurídica que pareciera desprenderse del texto de tal acto, avalamos tal razonamiento por el hecho que la motivación contenida en los considerandos del Decreto es la que se puede aprehender del texto de los artículos 299 y 308 de la constitución, referidos a la protección y promoción de los sujetos descritos en el segundo de estos artículos como una decisión de Estado (Ver art. 226 Constitucional) para dirigir los criterios definidos y contenidos en el primero.
Adicionalmente se nos presenta la duda en cuanto a la cualidad de Reglamento de desarrollo o la independencia del Decreto en relación al “DLC” ya que los en los considerandos se concuerda su objeto con el artículo 6 de éste último, aplicable mediante el procedimiento del artículo 41 ejusdem, pero no obstante esta concordancia, más que regular o desarrollar preceptos de los procedimientos contemplados en el “DLC” aplicables a los sujetos a quienes va dirigido el Decreto, hace definiciones propias y establece excepciones con procedimientos ajenos a los criterios que establece el “DLC” pero de acuerdo a los preceptos constitucionales previstos en los artículos 299 y 308, por lo que hacer tal discernimiento solo sería posible bajo la óptica de un examen jurídico que escapa al alcance de este trabajo, en todo caso y a los solos efectos del objetivo del presente estudio baste con solo tener presente la duda, ya que para arribar a nuestras conclusiones esta circunstancia no es relevante, sin embargo y grosso modo consideramos que este Decreto está en una posición de igualdad o coordinación material, por así asimilarlo, con el “DLC”, no de subordinación jurídica, ya que el “DLC” es un decreto con fuerza de Ley y este Decreto es un Acto de Gobierno que desarrolla una Acción de Gobierno en el ámbito socioeconómico y que por remisión expresa del “DLC” establece las excepciones que determina su artículo 6 y adicionalmente desarrolla de manera expresa los mandatos socioeconómicos constitucionales del los artículos 299 y 308 antes señalados, por tal razón en caso de antinomia entre ambos dispositivos jurídicos pensamos que prevalecerá el “DMTP” por la especialidad y el “DLC” será supletorio en lo no regulado por aquel debido al carácter general de su regulación.
Descrita la interrelación del “DMTP” con el “DLC” en los términos antes expuestos, donde dedujimos que el Decreto tendría una validez autónoma e independiente de la Ley que en principio desarrollaría, siendo esto así, el hecho que esta Ley halla sido expresamente derogada no le resta eficacia al Decreto, y por lo tanto su vigencia temporal, no interrumpida, continua con la de del nuevo “DLCP”, siendo en consecuencia aplicable todo lo descrito en cuanto a la interrelación con la antigua Ley, es decir, seguiríamos aplicando el criterio de la supletoriedad de la nueva Ley con respecto al ámbito material del Decreto.
En conclusión podemos afirmar que el “DMTP” es un acto de Gobierno, independientemente de cualquier definición o apreciación que podamos inferir en cuanto al texto y alcance del mismo, no emitimos criterios en cuanto a la validez en función si es contrario o no a la Constitución bajo los criterios aquí expuestos en el sentido que regule o limite derechos constitucionalmente protegidos, y que sólo podrían en consecuencia, de haber tales limitaciones, ser regulados por leyes formales bajo el razonamiento sucintamente descrito anteriormente, o remitida tal regulación o limitación de normas de rango sublegal por Leyes formales que definan con claridad cual sería su alcance y limitaciones, en consecuencia de esto, pensamos que a más de ser un Reglamento de Desarrollo y no Delegado, para desarrollar el artículo 6 de la “LC”, el Decreto sería independiente materialmente tanto de este “DLC” como de la nueva “DLCP” las cuales tendrían que ser, una u otra, aplicables supletoriamente de acuerdo a la temporalidad, solo para no lo contemplado en aquel, teniendo su fundamento en el artículo 308 de la Constitución como desarrollo del artículo 299 ejusdem.
2.2.- Actividad de contratación a la luz el Decreto“Medidas Temporales para la Promoción y Desarrollo de las Pequeñas y Medianas Industrias, Cooperativas y otras Formas Asociativas, Productoras de Bienes, Prestadoras de Servicios y Ejecutoras de Obras, ubicadas en el País”:
2.2.1.- Ámbito Subjetivo:
2.2.1.1.- Sujetos Pasivos del Decreto (supeditados al Decreto): Son todos los “órganos y entes señalados en el artículo 2º del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones” (artículo 2 del decreto), a saber:
1. Los Órganos del Poder Nacional.
2. Institutos Autónomos.
3. Los entes que conformen el Distrito Capital
4. Las Universidades Públicas.
5. Las asociaciones civiles y sociedades en las cuales la República y las personas jurídicas a que se contraen los numerales anteriores tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%) del patrimonio o capital social del respectivo ente.
6. Las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio o capital social tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), las asociaciones civiles y sociedades a que se refiere el numeral anterior.
7. Las fundaciones constituidas por cualquiera de las personas a que se refieren los numerales anteriores o aquellas en cuya administración éstas tengan poder decisorio.
8. Los Estados, los Municipios, los institutos autónomos estadales o municipales, las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio éstos tengan, directa o indirectamente, participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), así como las fundaciones constituidas por cualesquiera de los entes mencionados en este numeral, o aquellas en cuya administración éstos tengan poder decisorio, cuando los precios de los contratos a que se refiere al presente Decreto Ley hayan de ser pagados total o parcialmente con fondos propios o no, incluido el situado constitucional.
9. Los entes que reciben subsidios o donaciones por parte del Estado o de empresas públicas o privadas.
En este punto es sumamente importante dilucidar si, toda vez que el “DLCP” derogó expresamente al “DLC”, los “órganos y entes” antes enumerados, siguen siendo los sujetos pasivos del Decreto, o por el contrario son los enumerados en el artículo 3 del nuevo Decreto Ley, no es baladí realizar tal determinación en virtud que son diferentes las enumeraciones en cada instrumento normativo, en efecto, en el nuevo decreto “DLCP” el artículo 3 enumera a los siguientes:
1. Los órganos y entes del Poder Público Nacional, Estadal, Municipal, Central y Descentralizado.
2. Las Universidades Públicas.
3. El Banco Central de Venezuela.
4. Las asociaciones civiles y sociedades mercantiles en las cuales la República y las personas jurídicas a que se contraen los numerales anteriores tengan participación, igual o mayor al cincuenta por ciento (50%) del patrimonio o capital social respectivo.
5. Las asociaciones civiles y sociedades mercantiles en cuyo patrimonio o capital social, tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), las asociaciones civiles y sociedades a que se refiere el numeral anterior.
6. Las fundaciones constituidas por cualquiera de las personas a que se refieren los numerales anteriores o aquellas en cuya administración éstas tengan participación mayoritaria.
7. Los Consejos Comunales o cualquier otra organización comunitaria de base que maneje fondos públicos.
Como podemos observar, el artículo 3 de este nuevo Decreto describe su ámbito subjetivo de manera más general al incluir de manera genérica a los entes descentralizados y modifica, aunque no sustancialmente, el ámbito subjetivo de mismo con relación a la Ley derogada, en efecto el “DLC” sujetaba a la misma a los órganos del Poder Público a nivel Nacional, los Estados, los Municipios lo institutos autónomos estadales o municipales y los descentralizados funcionalmente, a los entes que conformen al Distrito Capital, a las Universidades Públicas y a todas las asociaciones civiles y sociedades en la cual todas las personas jurídicas antes señaladas, hasta un segundo grado, tengan, una participación igual o mayor del 50% de su patrimonio o capital social, además las fundaciones constituidas por cualquiera de las personas anteriores o aquellas en cuya administración éstas tengan poder decisorio, sin embargo el nuevo Decreto incluye expresamente al Banco Central de Venezuela, ente que, aunque con autonomía funcional y administrativa, lo sujeta en cuanto a su actividad contractual a este Decreto, pero excluye a los entes que conforman al Distrito Capital, esta última exclusión, a nuestro criterio, actualmente no tiene relevancia alguna, ya que, aunque el Distrito Capital según el artículo 16 de la constitución forma parte de la división político territorial de la República, en este momento es una entidad político territorial vacía, existe formalmente pero material y realmente en su substrato subjetivo y patrimonial es inexistente aunque territorialmente subsista, se le confunde con el Distrito Metropolitano de Caracas, por lo que estaría excluido de las obligaciones del Decreto a menos que consideremos al distrito bajo el régimen jurídico municipal, es cuestión de interpretación del operario contractual.
Hasta aquí la interpretación no presente mayores dudas, mas allá de las señaladas, mas no así para el numeral 7, el cual incluye también como destinatarios de la norma a los Consejos Comunales o a cualquier otra Organización Comunitaria de base que maneje fondos públicos.
En consecuencia, primeramente debemos desentrañar que entendemos por Consejos Comunales y Organización Comunitaria de base, igualmente determinar su naturaleza jurídica a los efectos de la aplicación de la norma de contrataciones públicas, pero en el solo supuesto que manejen fondos públicos según expresamente lo establece el referido artículo 3.7, contrario sensu, si invierten o manejan fondos propios no estarían sujetas a esta Ley, es decir, podrían contratar a su libre albedrío. Cabría entonces primero preguntarse, estarían sujetos a este “DLCP” en el supuesto que -en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 21.7 de la Ley de los Consejos Comunales (“LCC”) el cual le asigna al Órgano Ejecutivo entre sus funciones la de promover la solicitud de transferencias de servicios, participación en los procesos económicos, gestión de empresas públicas y recuperación de empresas paralizadas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios, y en ejercicio de las funciones asignadas a Unidad de Gestión Financiera por el artículo 22.12 que las faculta para promover formas económicas alternativas y solidarias, para el intercambio de bienes y servicios- obtengan fondos diferentes a los señalados en los numerales 1 y 2 de artículo 25 de la “LCC”, y de ser este el caso, ¿estos fondos serían públicos o podríamos definirlo como patrimoniales, o en todo caso privados?, de no ser públicos, ¿podrían administrarlos a su libre albedrío sin sujeción alguna a un régimen de Derecho exorbitante?.
En respuesta a la primera de estas últimas interrogantes debemos señalar que estos fondos, así obtenidos, no estarían sujetos a la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, ya que ésta solo comprende los bienes que conforman el activo de la Nación (artículo 1 Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional –LOHPN-), serían efectivamente, en consecuencia, estos fondos bienes del patrimonio privado del respectivo Consejo Comunal u Organización Comunitaria, pero no privados por no estar adscritos a ningún patrimonio individual ni asociación civil o mercantil, son propiedad de una comunidad determinada, y sujetos en consecuencia a la comerciabilidad propia de este tipo de bienes, lo que significa que se podrán realizar transferencias patrimoniales de los mismos mediante negocios jurídicos, entonces se nos plantea la segunda interrogante, ¿estos negocios jurídicos estarán sujetos a un régimen de derecho común?, según conclusiones a las cuales arribaremos luego y adicionalmente a la patrimonialidad descrita, obviamente que no, ya que como veremos, entre las funciones de estos sujetos (Entes- deben poseer personalidad jurídica para el ejercicio de las funciones que les establece la Ley) está la de ejercer directamente la gestión de las políticas públicas, es decir, su actividad es realizada en la consecución de un interés general para la comunidad a la cual están integrados, lo que configura una actividad administrativa, por lo que el régimen aplicable escapa al de derecho común para poder proteger mediante normas y principios exorbitantes propios del derecho público ese interés general y la dominialidad de esos fondos.
La determinación y características de la naturaleza jurídica se presentan en la Ley de los Consejos Comunales, la misma nos dice en su artículo 2 lo siguiente: “Los Consejos Comunales en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupo sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permite al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social”, de un somero análisis exegético de la norma transcrita podemos observar que los mismos son el medio para la ejecución de ciertas funciones que pudiéramos denotar como públicas por parte de la sociedad, o pueblo organizado, para el logro de ciertos cometidos de interés general, exclusión hecha de los particulares, naturales o morales en uso democrático de la autonomía de sus propias voluntades, en consecuencia por el desarrollo de estas actividades, estos Consejos Comunales son entes con personalidad jurídica, no solo por que así se infiere de las características de tales actividades, sino por que también expresamente lo preceptúa el artículo 20 in fine de la Ley de los Consejos Comunales (LCC), cuyo tenor es el siguiente: “Artículo 20. Del Registro de los Consejos Comunales:. “…(omissis)...El registro de los Consejos Comunales, ante la Comisión Presidencial del Poder Popular respectiva, les reviste de personalidad jurídica para todos los efectos relacionados con esta Ley”, tenemos entonces que no solo formalmente por que lo dispone la Ley, sino que también materialmente por las actividades llamada a realizar son Entes. Ahora bien, siendo que estos Entes, con personalidad jurídica, son llamados a realizar ciertas actividades para la satisfacción de intereses generales, nos obliga a verificar si realmente son órganos de la Administración Pública, es decir, si poseen los requisitos mínimos para ser considerados como tales.
Para dicha verificación observamos primeramente que el artículo 2 de la “LCC” se refiere al marco constitucional de la democracia participativa y protagónica que establece el artículo 6 de la constitución: “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.”, es decir, este artículo concatenado con el artículo 62 también constitucional establecen las bases de la participación de los particulares en el ejercicio de la actividad administrativa, (Artículo 62: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de su representantes elegidos o elegidas. (sic) La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. (sic) Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”, en tal sentido la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia en decisión del 17 de agosto dos mil cuatro, sentencia 1613, ha dicho lo siguiente: “..esta Sala advierte que el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos, consagrado en el artículo 62 de la Constitución, encomienda al Estado y a la sociedad el facilitar las condiciones que permitan la participación de todos los ciudadanos en la formación, ejecución y control de la gestión pública como medio para lograr la sociedad democrática, participativa y protagónica proclamada en el preámbulo del Texto Fundamental”, en consecuencia, una de las manifestaciones de la participación de los administrados en la actividad de la Administración, es decir, en la consecución de fines y cometidos de interés general, es la de ejercer directamente la gestión de las políticas públicas orientadas a la consecución de las necesidades y aspiraciones de la comunidad, tal y como lo define el artículo 2 de la “LCC” antes transcrito, pero este anclaje constitucional y legal para describir y justificar esa actividad que realizan los Consejos Comunales con el fin del lograr intereses generales, no es suficiente para calificar a estos Entes como órganos de la Administración Pública, ya que podría entenderse que actúan en cooperación, solidaridad y concurrencia con los Órganos del Poder Público (Artículo 6 Constitucional).
En respuesta de la anterior duda revisamos al artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP) que nos informa los requisitos materiales que deben poseer los entes de la administración pública para ser considerados como tales, contrastando este artículo con las características materiales de los Consejos Comunales, podemos observar que efectivamente estos cumplen con el requisito del ordinal 1 referente a poseer y ser determinable su finalidad y competencias específicas, ya que los mismos están determinados en la “LCC”, posee unos cometidos determinables y unas competencias y atribuciones definidas en la misma Ley. El ordinal 2 exige que tengan una organización y ésta está claramente determinada en la “LCC”, ahora bien, en cuanto a su ubicación en la estructura de la Administración Pública y su adscripción funcional y administrativa vemos que más que estar ubicada dentro de ninguna estructura Nacional, Estadal o Municipal, es una organización primaria local y autónoma de sustrato sociológico (Articuló 4.1 “LCC”), es de advertir que esta característica espacial o local no se debe entender con la significación de una delimitación política sino más bien, como ya hemos señalado, sociológica en los parámetros establecidos en la Ley, y que va más allá de la configuración político territorial, organización que estará adscrita en una relación de tutela a la Presidencia de la República a través de la Comisión Presidencial del Poder Popular (Artículo 30) y por lo tanto el principio de jerarquía administrativa será intra-orgánico de acuerdo a la “LCC” en concordancia con el artículo 26 de la “LOAP”. En cuanto a la exigencia de previsión presupuestaria que exige el numeral 3 del artículo 16 de la “LOAP”, como requisito de existencia de un ente administrativo, se ve satisfecho con lo previsto en los artículos 25 y 28 de la “LCC”.
En cuanto a las otras Organizaciones Comunitarias de base, podríamos entender, a nuestro criterio, que son cualquier otra organización que no llegue a tener las características y condiciones exigidas en la Ley para configurar un Consejo Comunal y las que teniéndolo no hayan formalizado su inscripción ante la Comisión del Popular correspondiente y en tal sentido le serían aplicable todo lo antes dicho en cuanto a sus bienes y fondos que administren en vista de la titularidad dominial, por lo tanto son bienes del dominio público y no de las organizaciones como tal, los cuales, en consecuencia, podríamos definirlos como bienes patrimoniales del dominio público y por lo tanto administrado por estas Organizaciones Comunitarias y a cuyos negocios jurídicos le serían aplicables los principios del derecho público. Ahora bien, es importante determinar si la inscripción ante la Comisión Presidencial del Poder Popular es declarativa o constitutiva de la personalidad jurídica de éstas organizaciones, pensamos que por tratarse de asociaciones fundamentalmente con fines políticos para la consecución de intereses colectivos, y en vista de la redacción del artículo 20 de “LCC” que señala que este el registro “les reviste de personalidad jurídica” y no que le concede tal cualidad, es declarativa y de ser este el caso su cualidad de ente público ya la poseen al configurarse de hecho con la intención de satisfacer o gestionar intereses colectivos. Ahora bien y visto la parte subjetiva o intencional, al momento de determinar la cualidad que poseen, debemos tener presente la intención y la finalidad perseguida por esa organización o agrupación de hecho, en tal sentido, las consideramos como sociedades o asociaciones dependiendo de ese fin perseguido, si es económico o con interés de lucro sería la primera y las consideraríamos como personas de derecho privado, de lo contrario la segunda y serían personas de derecho público, la importancia de esta determinación rebasa los límites del objeto de éste estudio. No obstante, para el caso de no ser estas sociedades Organizaciones consideradas de Administración Pública por la intención manifiesta de gestionar servicios, negocios, gestionar empresas con fines eminentemente de lucro o especulación, para la actividad de contratación de bienes, obras o servicios con fondos públicos, deben ajustarse al sin embargo “DLCP” por tener esta Ley el fin de “preservar el patrimonio público (art. 1)”, por lo que se nos presenta un situación especial y excepcional, sobre todo si estas Organizaciones contratan con personas de derecho privado, nos preguntamos ¿estaríamos en presencia de un contrato de derecho privado que se debe ajustar, al margen de la autonomía de la voluntad, a un procedimiento reglado de derecho público? o ¿sería un contrato administrativo?, y de ser el caso que estas sociedades u Organizaciones, no consideradas Administración Pública como hemos visto, contratan bien sea la adquisición de bienes, la prestación de un servicio o la contratación de una obra a un Ente del Estado como sucede cuando solicitan los servicios de empotramiento de agua potable a Hidrocapital, ¿Cuál sería la naturaleza de éste contrato donde el prestador del servicio en un sujeto de derecho público?, esto lo estudiaremos posteriormente.
En conclusión, los Consejos Comunales son entes administrativos territoriales y autónomos, con una delimitación espacial fundamentada en requisitos sociológicos, no políticos y con una estructuración orgánica definida en la “LCC” (principio de legalidad), se encuentran en una relación de tutela con la Presidencia de la República a través de la Comisión Presidencial del Poder Popular y para la administración y manejo de fondos públicos para la adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de obras, deben regular su actividad según lo dispuesto en el “DLCP”. Mientras que las otras Organizaciones Comunitarias no las consideramos Entes de la Administración Pública en la medida que se agrupen en sociedades (mercantiles o civiles –de hecho no formales-) con fines especulativos o de lucro y con el objeto de intermediación de bienes, pero solo en el caso de manejar de fondos públicos, de ser el caso, igualmente se deben ajustar al “DLCP” según concluimos precedentemente. Todo lo anterior es importante para poder determinar la naturaleza, pública o privada, de los contratos que estos Consejo Comunales y otras Organizaciones Comunitarias convengan como otros sujetos tanto de derecho público como de Derecho Privado.
2.2.1.2.- Sujetos Activos del Decreto (llamados a contratar -oferentes-): Son sujetos activos las Pequeñas y Medianas Industrias (PyMIs), consideradas como toda unidad de explotación económica, realizada, por las personas jurídicas que efectúan actividades de transformación de materias primas en insumos, en bienes industriales elaborados o semielaborados, prestadora de servicios y ejecutoras de obras, que responda a uno de los parámetros establecidos por el Ejecutivo Nacional mediante el Reglamento de la Ley para la Promoción y Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria, según los criterios de promedio anual del número de trabajadores y valor de las ventas anuales expresadas en unidades tributarias. Se consideran Pequeñas y Medianas Industrias aquéllas que tengan una nómina promedio anual de hasta cien (100) trabajadores y con una facturación anual de hasta doscientas cincuenta mil unidades tributarias (250.000 U.T).
También son sujetos del Decreto las cooperativas constituidas según lo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas.
Y otras formas asociativas, que para los solo efectos de la aplicación de este decreto son las personas jurídicas de carácter social y participativo, con domicilio principal en el país, que hayan sido constituidas de acuerdo con la legislación que le sea aplicable, tales como empresas familiares, microempresas y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, pero para los efectos de la aplicación del “DLCP” serían las organizaciones comunitarias de base que no lleguen a tener los requisitos y exigencias mínimos solicitados para constituirse en Consejo Comunal y las que llenando los requisitos no formalicen su inscripción en los términos exigidos en la Ley.
Todos los anteriores siempre que tengan su domicilio principal en el país, y ofrezcan bienes, servicios y obras con valor agregado nacional (VAN) superior al 60%, incluyendo un compromiso de responsabilidad social y califiquen según las exigencias del decreto.
Según el análisis del punto precedente, podemos concluir que los Consejos Comunales y las otras Organizaciones Comunitarias, cuando estas últimas actúan como asociaciones con fines políticos o en interés general de la comunidad, están excluidas del alcance del ámbito subjetivo activo del “DMTP”, aunque participen y ofrezcan los productos de los servicios a ellos transferidos, los provenientes de los procesos económicos por ellos gestionados, los de la gestión de empresas públicas, por no tener un fin económico o de lucro, ya que el objeto descrito en el artículo 1 del Decreto es precisamente el de estimular y regular el desarrollo económico y no el político ni de ninguna otra índole de las personas sujetas al mismo, sí incluyendo, a nuestro criterio, a esas otras Organizaciones Comunitarias cuando realizan actividades económicas como una manifestación de la iniciativa popular con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país consagrado en el artículo 308 Constitucional, todo lo anterior para garantizar la calidad y cantidad de la producción demandada por el Estado. El fundamento teleológico del decreto es básicamente económico, aunque a nuestro criterio veladamente se busquen fines políticos en cuanto la configuración del régimen económico a imponer, en tal sentido sería interesante determinar, en un análisis diferente al presente análisis, ya que éste está circunscrito a la actividad contractual, la constitucionalidad o no del Decreto, en todo caso y de ser cierto y válido este fundamento político de propiciar la configuración de un sistema económico social y comunitario, el promocionar estas ultimas asociaciones si estaría dentro del objeto del Decreto independientemente de su constitucionalidad.
En todo caso, los anteriores sujetos participan con la Administración para el logro de sus cometidos mediante una contratación de manera voluntaria y consensuada, sin necesidad de recurrir ésta al ejercicio de la coacción y regulación en uso de las prerrogativas que ostenta en el ejercicio de las potestades conferidas por el sistema jurídico.
2.2.2.- Ámbito Material del Decreto de “Medidas Temporales para la Promoción y Desarrollo de las Pequeñas y Medianas Industrias, Cooperativas y otras Formas Asociativas, Productoras de Bienes, Prestadoras de Servicios y Ejecutoras de Obras, ubicadas en el País”:
2.2.2.1.- Objeto Material: El artículo 2 del Decreto establece que este se aplicará a los procedimientos de selección de los contratistas y a las contrataciones que realicen los órganos y entes descritos en el punto 2.2.1 de este estudio, que según el artículo 1 de mismo, se apliquen en los procedimientos de selección de contratistas regidos por el “DLC”. Aunque la redacción de este artículo 1 nos parece algo confusa o ambigua, interpretamos de él que el decreto no excluye la aplicación material del “DLC” para los casos subjetivamente excluidos de éste último en los términos que ya hemos señalado, sino que por el contrario, este “DLC” es de aplicación directa y obligatoria en todo lo que no contradiga al Decreto en estudio, esto es así, independientemente de la supremacía jerárquica normativa del “DLC” sobre el “DMTP” en virtud de la remisión legal expresa del artículo 6.
En vista de lo anterior requerimos hacer tres análisis para determinar la aplicabilidad del Decreto, primero y en vista de haber sido derogado el “DLC” por él “DLCP”, debemos determinar si este último se seguirá aplicando en sustitución del primero señalado tal y como ya lo hemos descrito, o en todo caso si el Decreto bajo examen, siguiendo la suerte del “DLC” a el cual desarrollaba según la remisión del artículo 6 del mismo, también ha quedo derogado, o por el contrario si el “DMTP” sigue teniendo vigencia y eficacia jurídica y en consecuencia se seguirá aplicando con preferencia al nuevo “DLCP” en la materia de su especialidad según los criterios expuestos. Segundo, cual es el procedimiento de selección de contratistas, y tercero, como se deben de realizar esas contrataciones.
2.2.2.2.- Aplicabilidad del Decreto de “Medidas Temporales para la Promoción y Desarrollo de las Pequeñas y Medianas Industrias, Cooperativas y otras Formas Asociativas, Productoras de Bienes, Prestadoras de Servicios y Ejecutoras de Obras, ubicadas en el País”:
Como analizamos en el punto 2.1 de este estudio, se había presentado la duda en cuanto a la cualidad de Reglamento de desarrollo o la independencia del Decreto en relación al “DLC” y en cuanto a la naturaleza jurídica del mismo, concluimos grosso modo que este Decreto está en una posición de igualdad o coordinación material, por así asimilarlo, con el “DLC” y no de subordinación jurídica independiente de sus jerarquías normativas, bien por no haber sido considerado un reglamento de desarrollo o, en todo caso, por haber sido estimado más un Acto de Gobierno que una simple actuación administrativa de carácter (efectos) general. Por tal razón el “DLCP” será de aplicación supletoria a los sujetos excluidos de la ley por el “DMTP” en lo no regulado por este debido al carácter general de la regulación aplicable a la materia de contratación, medio y no fin del “DMTP”. Por tales razones establecimos que el Decreto tendría una validez temporal autónoma e independiente de la Ley que en principio desarrollaría, aun y cuando esta haya sido sustituida o derogada por otra totalmente diferente, situación que no le resta eficacia al Decreto, y por lo tanto su vigencia temporal, la cual no ha quedado interrumpida y por lo tanto su eficacia continua con la de del nuevo “DLCP” regulando a los sujetos excluidos, por lo que se seguirá aplicando el criterio de la supletoriedad de la nueva Ley con respecto al ámbito material del Decreto.
Nos queda por dilucidar cual es el ámbito subjetivo de aplicación del “DMTP”, toda vez que éste remite al artículo 2 del “DLC” derogado, para determinar los órganos y entes a los cuales se aplicaría el procedimiento de selección de los contratistas y las contrataciones respectivas como excepción de aplicación del “DLC”, y la ley derogante contiene sujetos someramente diferentes a los de la ley derogada, entonces ¿a cuáles sujetos se les aplicará el Decreto?, ¿se le siguen aplicando a los sujetos de la Ley derogada por que así lo determina el propósito y razón del Decreto?, ¿se les aplicará a los sujetos descritos en la nueva Ley por el principio de la eficacia temporal o de la ley posterior y por el de jerarquía normativa?.
Ya en el punto 2.2.1.1 de este análisis, habíamos determinado que el artículo 2 del “DLC” establecía un ámbito subjetivo ligeramente diferente al del artículo 3 del “DLCP” ya que este último incluye expresamente al Banco Central de Venezuela, pero excluye a los entes que conforman al Distrito Capital, los cuales no configura mayor dificultad interpretativa para su aplicabilidad, no así el caso de los Consejo Comunales u otra organización comunitaria de base que manejen fondos públicos que igualmente incluye la nueva Ley.
Es nuestro criterio que al quedar derogado el “DLC”, este queda indefectiblemente fuera del mundo jurídico, y siendo que éste quedo sustituido por otro que regula o tiene por objeto la misma materia, y además que la derogación contenida en la Disposición Derogatoria Única es expresa e identifica claramente al “DLC” el cual señala originariamente a los órganos y entes que regula el “DMTP” según remisión que hace éste a aquel, pensamos que los sujetos a los cuales aplicar el decreto son los señalados en el nuevo “DLCP” con las excepciones de los Consejos Comunales y otras organizaciones comunitarias cuando estas últimas actúan como asociaciones con fines políticos o en interés general de la comunidad.
2.2.2.3.- Procedimiento para la contratación con Pequeñas y Medianas Industrias, Cooperativas y otras Formas Asociativas, Productoras de Bienes, Prestadoras de Servicios y Ejecutoras de Obras, ubicadas en el País:
En los procedimientos de selección de contratistas para la ejecución de obras o prestación de servicios, se calificará financieramente a los sujetos descritos en el punto anterior que cumplan con al menos el setenta y cinco (75%) de los valores requeridos para calificar financieramente en los pliegos de licitación o adjudicación directa y ofrezcan un Valor Agregado Nacional (VAN) mínimo de veinticinco por ciento (25%).
Quienes en tales condiciones cumplan con al menos 60% de dichos valores, serán calificados financieramente si el oferente se compromete a constituir una garantía de fiel cumplimiento del contrato por el doble de lo exigido en el mismo, emitida por Sociedades de Garantías del Sistema Nacional de Garantías Recíprocas para la Pequeña y Mediana Empresa o por Entidad Bancaria o Compañía de Seguros, debidamente inscritas en la Superintendencia General de Bancos y otras Instituciones Financieras o en la Superintendencia de Seguros, según sea el caso. En el caso de las Cooperativas que ofrezcan obras o servicios que cumplan con el Valor Agregado Nacional (VAN), señalado en el presente Decreto, pero no estén dentro de los supuestos anteriores, se le calificará financieramente si éstas pueden prestar sus servicios ejecutar las obras con sus propios medios de trabajo, correspondiéndole a la Comisión de Licitaciones certificar que la o las cooperativas pueden ejecutar dichos trabajos, siempre y cuando se comprometan a constituir una garantía de fiel cumplimiento por el doble de lo exigido en el contrato, emitida por Sociedades de Garantías del Sistema Nacional de Garantías Recíprocas para la Pequeña y Mediana Empresa o por Entidad Bancaria o Compañía de Seguros, debidamente inscritas en la Superintendencia General de Bancos y otras Instituciones Financieras o en la Superintendencia de Seguros, según sea el caso.
[1] Tomado de: Manuel A. Azancot C. “Decreto Nº 5.197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios.-”, -Análisis jurídico-: http://juridico-azancot.blogspot.com/ “Los principios y técnicas que rigen a la administración económica, son los mismos del derecho administrativo, (sic).. por lo que las característica y principios de éste son fundamento de aquella, matizado (sic).. por las características propias de flexibilidad y rápida variabilidad o mutabilidad de las actividades económicas, por lo que le son aplicables el principio de legalidad, la reserva de ley y el control judicial de los actos administrativos del estado, (sic) …, el primero, es decir el principio de la legalidad no tiene una aplicación tan rígida en la administración económica como en el derecho administrativo, por lo que la regulación normativa está, dentro de ciertos límites bien definidos y ámbito restrictivo, aceptada para poder adaptar los principios generales del derecho administrativo al económico, permitiéndose por lo tanto la remisión legal al reglamento, exclusión hecha a los reglamentos autónomos o independientes cuando limiten o restrinjan las libertades económicas establecidas en el bloque de la constitucionalidad. En consecuencia existe en el derecho administrativo económico, básicamente, dos tipos de reglamento, unos llamados reglamentos de desarrollo, que como su nombre lo indica, desarrollan y a lo sumo complementan las limitaciones a los derechos económicos ya establecidas en la ley de manera de propender a su aplicabilidad y otros llamados reglamentos delegados, que establecen normas, aunque de rango sublegal, desarrollando las materias que no hayan sido sustantivamente tratadas directamente por el legislador dentro de la ley de los cuales son remitidos, pero que sin embargo estas leyes de remisión deben establecer con claridad, sin ninguna ambigüedad, el alcance o parámetros y los límites a establecer a los derechos económicos en dichos reglamentos delegados, aunque el profesor Eloy Lares Martínez se manifiesta en desacuerdo con esta denominación, ya que, si se trata de normas especiales que van más allá de la potestad reglamentaria y tienen la eficacia normativa de la ley sobre asuntos comprendidos en la reserva legal, no es posible llamarlos reglamentos, sino leyes; pero en razón de la cualidad de su autor que no es el legislador ordinario, sino el ejecutivo, se les denomina Decretos-Leyes, por lo que desde ya debemos establecer la clara diferencia que la constitución establece entre lo que debemos entender por Reglamentos y por Decretos-Leyes.”
[2] Eloy Lares Martínez.- Manual de Derecho administrativo.- Décimo segunda Edición.- Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas Universidad Central de Venezuela.- Caracas 2001, Pág. 93.
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