Responsabilidad del Estado por daños de obras civiles

Responsabilidad del Estado por daños de obras civiles:
1.- Introducción.
En este primer trabajo vamos a observar cómo las teorías de la causalidad para el establecimiento de responsabilidad civil tienen una cuestionada utilidad práctica a los efectos de la imputación al Estado los daños ocasionados por las “obras civiles”, concepto éste que definiremos en el próximo acápite, esto se debe fundamentalmente a las diferencias existente en la forma en que podemos realizar la imputabilidad de los daños si estos son ocasionados por incumplimiento de normas técnicas o si el incumplimiento es de normas no técnicas o sociales, sin embargo, esta circunstancia no hace que la determinación de los límites de la responsabilidad se hagan inciertos, ya que como veremos, la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños en la esfera patrimonial de los administrados debido a fallas estructurales de las obras civiles, sin ser una responsabilidad completamente objetiva, es plenamente determinable y jurídicamente sustentada.
Entonces lo que pretendemos con éste estudio es establecer las bases o principios fundamentales en los cuales basar la Responsabilidad Patrimonial del Estado en los casos de daños ocasionados por obras civiles para todas las posibles situaciones, no solo por daños que se ocasionen por fallas materiales ocurridas por las cargas o usos normales para las cuales fueron diseñadas y que por lo tanto deben soportar, fallas que pueden suceder por una incorrecta aplicación de la norma técnica o por una indebida determinación de estas por parte del Estado, sino también para la ocurrencia de fallas en los casos en que las solicitaciones sobrepasan esos requerimientos previamente establecidos, o cuando son debidos a acciones impredecibles, o cuando para eventos que si bien son esperados, pero indeterminada su ocurrencia en el tiempo y su magnitud, se aprecia inadecuadamente la probabilidad de su acontecimiento y los datos estadísticos de las solicitudes que podría impomer a las estructuras, siendo que la determinación de todos estos parámetros es responsabilidad del Estado.
La importancia de este estudio está en la existencia real de tragedias ocurridas como consecuencia de la ruina de “obras civiles” que han causado grandes daños y conmoción social, ejemplo: viaducto de la autopista Caracas la Guaira, sin embargo lo que nos interesa establecer es si hay una relación de causalidad entre los daños producidos por la ruina de una obra civil de propiedad y guarda ajena al Estado y éste, por ejemplo el desplome del techo ocurrido en la estación de la empresa Aero Expresos Ejecutivos, que le ocasionó la muerte a uno de sus clientes, ya que en el caso contrario, como el del viaducto, efectivamente pudiera existir sin ninguna duda, de ser el caso, una relación causal y directa entre el daño y el Estado en virtud que esta obra es del dominio público. En consecuencia, lo que nos proponemos realizar es determinar si, en estas situaciones de ajenidad de la titularidad del objeto del daño por parte del Estado, existe una verdadera relación de causalidad o por si el contrario se puede establecer la responsabilidad indirecta contrariando las teorías clásicas de la responsabilidad civil extracontractual del Estado, o en todo caso, ver si el Estado está exento de esa responsabilidad en estas circunstancias. También consideramos importante este trabajo debido a que la existencia de una alta probabilidad de daños que pudieran causar las obras civiles inadecuadamente construidas, generaría un gran temor a la sociedad, limitando en consecuencia ese estándar mínimo de confort y seguridad requerido para el desarrollo de la personalidad social, sobre todo por la necesidad que tiene la sociedad del uso de instalaciones públicas, entendidas éstas en un sentido social, no de demanialidad, pudiendo ser en consecuencia propiedad de particulares, obras tales como cines, hospitales, escuelas, estaciones de transporte, universidades, etc., siendo que son precisamente estas obras privadas las que nos interesan a los fines de las conclusiones de este estudio.
Es indudable que sentencias de indemnización de daños que condenen al Estado a resarcir los daños patrimoniales que ocasionen las ruinas de las obras civiles, repercutirán ampliamente en que desaparezca, o al menos minimice ese temor en la sociedad, ya que en la medida a que se le condene a tales indemnizaciones, en esa misma medida se obligará el Estado a reforzar el control sobre las obras civiles para evitar tales condenas y por consiguiente tendrá un efecto preventivo con todas las consecuencias beneficiosas, tanto económicas, como sociales y políticas, que esto traería. Esta actitud respondería la pregunta constantemente plantea ell Profesor Luis Ortiz Álvarez, a saber: “¿Cual es el país donde uno quiere vivir?”.
2.- Contexto teórico:
2.1.- Exordio de la responsabilidad civil extracontractual:
Tradicionalmente la idea de responsabilidad gira en torno a la culpabilidad, siendo así, primeramente es menester el poder Imputar a alguien una determinada acción dañosa como consecuencia de su conducta para poder determinar su responsabilidad, y para cuyo establecimiento se evalúa ese daño y la relación de causalidad entre ambos (la conducta y el daño). Esta concepción, por haber dado resultados injustos, puso su acento no solo en la culpa sino en la necesidad de reparar el daño causado, es decir, lo fundamental no es si hay culpa o no, sino que la victima no sufra menoscabo alguno, antijurídico o injusto, de su patrimonio, en este sentido se implementó la teoría del riesgo y la responsabilidad objetiva, amen de otros criterios especiales de acuerdo a la naturaleza de la protección, como por ejemplo el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, si se quiere autónomo, que ha evolucionado dentro del derecho administrativo, o los criterios establecidos para la protección de los derechos ambientales, entre otros sistemas.
Sea cual fuese la concepción de la responsabilidad civil que adoptemos, y visto el esquema que antecede, consideramos que básicamente podemos aislar tres elementos fundamentales para su determinación, primero debe efectivamente haber un daño, entendido éste, a los efectos de la responsabilidad civil, o más específicamente responsabilidad patrimonial, que represente una disminución económica o moral del acervo patrimonial de la victima y el cual debe ser reparado con la debida indemnización, siendo por lo tanto la indemnización el objeto fundamental de la responsabilidad patrimonial, segundo, poder realizarse una imputación de este daño a la conducta de una persona (latu sensu), la cual debe ser diferente de la victima, pues de ser así estaríamos dentro de un eximente de responsabilidad por haber sido un hecho de la propia victima el causante del daño, debemos entender que la imputación es un término jurídico, mientras que el daño es consecuencia de un hecho que debe ser perfectamente determinable y cuantificable, el cual se le puede atribuir a una o varias personas, y por tener el daño esa concepción material y no jurídica, el mismo puede ser objeto de imputación si así lo determina el sistema jurídico, no solo por una conducta positiva, sino por una negativa o pasiva, por un no actuar o un permitir, esto es importante tenerlo presente para poder imputarle al Estado los daños de las obras civiles aun no teniendo titularidad alguna sobres la obras arruinadas ni acción directa en la ejecución del daño y tercero debe existir el deber de reparar el daño, fundamentado no solo en normas jurídicas, sino que en nuestro caso también en principios de justicia social, como tendremos oportunidad de estudiar, por lo que el daño debe ser presupuesto de la responsabilidad civil, no de la ilicitud del acto, ya que pueden haber daños que deben ser soportados por no ser antijurídicos, es decir, si hay un daño lo que debemos estudiar es si con el se corresponde una indemnización, la cual podría darse independiente de la licitud del acto, esto hace que el sistema de responsabilidad sea mixto, pueden concurrir dos o más de los regimenes de responsabilidad, estos regimenes son básicamente dos: por falta, y sin falta, éste último puede ser: por riesgo, por ser una daño especial o establecer un desequilibrio entre las cargas públicas, un enriquecimiento sin causa, un abuso de derecho o un daño antijurídico.
Los anteriores tres elementos están descritos en un orden cronológico, si primero no se logra determinar el daño no tiene sentido buscar una conducta a la cual realizar la imputación de lo que aun no existe y mucho menos establecer una responsabilidad a alguien que no podamos determinar por no tener conducta a la cual imputar un daño que no consta. Por esta razón no tendría ningún sentido defender judicialmente una conducta o probar que no existe relación de causalidad en el establecimiento de la responsabilidad civil sino hay forma de determinar un menoscabo patrimonial de la víctima, si no existe este daño no tiene ningún sentido establecer otros alegatos ni dirigir los esfuerzos hacia la imputación o la relación de causalidad.
No obstante la veracidad del daño, sin imputación no se puede establecer responsabilidad alguna, ya que aun habiendo victima por existir un daño no habría a quien atribuírselo, este es un principio pragmático básico, el ser de otro modo rompería con el esquema cronológico planteado, es por lo que, resumiendo lo anterior, podemos agrupar los elementos básicos descritos anteriormente en dos pasos indispensables para poder determinar la responsabilidad civil en un proceso, son: primero, que exista un daño y este sea antijurídico y segundo, que este daño pueda ser imputado.
Por lo anterior, cuando se produce una ruina de una obra civil por incumplimiento de normas técnicas que regulen su construcción y ésta produce un daño patrimonial, el cual por las causas que describiremos sería un daño antijurídico, veremos como será evidente e inevitable la imputación de este daño al Estado, esto aunque no exista una relación directa entre la obra causante del daño y el Estado, pudiendo éste en todo caso repetir contra quien sea directamente responsable, en este caso estaríamos en presencia en una actividad anormal o por culpa de la Administración como órgano del Estado por el ineficiente cumplimiento de sus potestades de regulación, limitación y policía a las cuales se encuentra obligada ejercer por las razones que deduciremos en este estudio. Si por el contrario se produce el daño a pesar de haber un cumplimiento exacto de la normativa técnica, veremos que igualmente se podrá realizar tal imputación por ser el Estado el responsable de ejercer una actividad en protección y resguardo de situaciones potencialmente peligrosas como pudieran ser las obras civiles, actividad consistente en la debida y adecuada regulación (actividad normativa) y el estricto control de su aplicación (actividad de policía), siendo que el ejercicio inadecuado u omisivo de tal actividad causa un daño. Pudiera haber igualmente una imputación del daño al Estado, si conociendo éste que una obra civil amenaza de ruina, no realiza nada para impedirlo, ya que se encuentra dentro de sus competencias y por ende de sus responsabilidades, como veremos luego, el garantizar la seguridad a la sociedad y en vista de esto debe ejerce las potestades asignadas a tales fines para evitar el daño y el no ser así establecerá las respectivas responsabilidades. Nos quedaría por estudiar los casos en los cuales los daños provienen de eventos que sobrepasen los estándares mínimos fijados en la normativa técnica, ejemplo cuando la norma estipula un determinado rango esperado para un sismo y éste ocurre con una intensidad mayor, cuando son ocasionados por acontecimientos imprevistos e incuantificable, ejemplo una catástrofe natural no esperada y cuando su ocurrencia es determinada abstractamente por medios estadísticos, ejemplo las escorrentías, desborde de ríos, deslaves, teniendo presente que es responsabilidad del Estado determinar los coeficientes a tomar en cuenta para las obras sísmicas y mantener al día los datos estadísticos tales como niveles de precipitación, volumen de los caudales de agua, de tráfico, etc., y además es quien fijas las cargas máximas de las vías, las alturas, entre otras muchas, en fin es quien regula el desarrollo y desenvolvimiento económico y social y por ende es responsable por los daños que se originen por aplicación de inadecuados datos técnicos.
Resumiendo podríamos distinguir tres situaciones diferentes por las cuales podemos responsabilizar al Estado por los daños patrimoniales ocasionados por las fallas de las obras civiles, primero, responsabilidad sin falta como una atribución objetiva con fundamento directo en la Constitución; segundo, responsabilidad con falta como fundamento objetivo en normas constitucionales y legales y tercero responsabilidad por omisión de las conductas a las cuales está obligada y que su no ejecución o conducta permisiva cause un daño, todo lo cual es el objeto de este trabajo.
2.2.- Unificación terminológica:
En virtud que el tema que nos ocupa presenta ideas un tanto multidisciplinarias, ya que debemos buscarles justificaciones jurídicas no a simples conductas sociales, lo cual sería el campo natural que regula el derecho como ciencia, sino a las respuestas predecibles de las normas técnicas a objeto de determinar su grado de eficacia y vinculación con las conductas que pudieran ocasionar algún daño que deba ser reparado (la significación del anterior aserto que a primera lectura parecería ininteligible lo desarrollaremos a lo largo del presente estudio), es por lo que debemos hacer unas precisiones conceptuales de los principales términos, principios e ideas que utilizaremos comúnmente en este análisis a objeto de establecer la unificación de un lenguaje para hacerlo coherente y entendible.
A tales efectos entenderemos por “obras civiles”, las construcciones hechas por el hombre sobre el suelo o sobre otra obra civil, que sean soporte o continentes de otras obras, cosas o personas y representen cierta importancia y envergadura, por lo que no consideramos como obras civiles a los efectos de éste estudio las construcciones pequeñas e independientes y que no cumplan algún fin importante por ellas mismas, o las que no siendo independientes de la obra civil a la cual pertenece, o está adosadas a ella, no revisten importancia fuera de la obra a la cual pertenece, por ejemplo: las paredes -vistas en si mismas-, los accesorios de las construcciones tales como lámparas, cerraduras, etc., las obras provisionales, entre otras; se entenderán entonces como obras civiles las construcciones que se realicen para fines duraderos y que requieran sistema estructurales para mantenerse a si mismas y a su contenido estructural y material y a las que según el uso que se les, proteja o dé algún servicio como almacén, trafico, conducción, contención, etc. a personas y todo tipo de cosas, por lo que deben resistir esas acciones de servicios además de las impuestas por la naturaleza y situaciones fortuitas.
El calificativo de civil en estas obras representa una calificación residual de ellas en contraposición de las que son obras religiosas o militares, no obstante ésta distinción residual no es aplicable a los efectos de esta estudio, ya que las conclusiones que obtengamos serán igualmente aplicables a todo tipo de obra, independiente de su calificación en religiosa, militar o civil.
Diferenciamos lo que es Arquitectura de lo que es Construcción Civil y Urbanismo, la primera evoca más una idea de urbanismo que de construcción, la emplearemos sin embargo en el sentido de: arte de diseñar, planificar y distribuir espacios con estética y confort acordes a los usos requeridos y no como el de construir edificaciones, el cual reservamos para entender lo que consideramos como Construcciones Civiles, siendo en consecuencia ésta última definición sinónima de Obras Civiles y de Obras de Ingeniería.
El término urbanismo es amplio, evoca la idea del conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y ampliación de los edificios y espacios de las ciudades. La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística lo utiliza en ese sentido, y lo relaciona directamente con la urbanización de terrenos, es decir, la configuración del terreno al uso asignado, diferenciándolo del término Edificación, o Edificaciones. Para los efectos de este trabajo usaremos el término Urbanismos en su acepción amplia por lo que lo podemos entender también como referido a lo que la Ley determina como Edificación, Ejecución de Edificaciones o simplemente como Construcción de obras civiles.
El término ruina es un concepto jurídico indeterminado, lo entenderemos a los efectos de nuestro estudio como toda falla de una obra civil que cause un daño patrimonial, pero no cualquier falla, debe ser una falla de magnitud considerable en cualquiera de los elementos estructurales causada por error, tanto en la determinación incorrecta de los parámetros mínimos a utilizar, como en la indebida aplicación de la normativa técnica exigida al caso concreto.
Usamos indistintamente las denominaciones de Administración Pública, Órganos del Estado, Órganos de la Administración y Estado como sinónimos, en todo caso cualquier diferenciación particular se extraerá del contexto donde se utilice cada una de estas definiciones.
Por la necesidad de integrar nuestro análisis de la fundamentación jurídica a las características y realidades concretas de éste estudio, hemos asimilado ciertos conceptos contenidos en las normas, tanto constitucionales como legales, a esas situaciones reales y practicas que se nos presentan al realizar tal análisis, en este sentido cuando la norma se refiere a productos o bienes, entendemos que se alude a las obras civiles, cuando la norma se refiere a servicios, asimilamos éste término como todo el proceso de elaboración de obras civiles, definición que incluimos en lo que hemos denominado en éste trabajo “Iter material”, cuando la ley evoca la idea de fabricación la entendemos a objeto de este trabajo como Construcción, y cuando las normas señalan el concepto de uso, lo utilizamos como sinónimo de ocupación material de las obras civiles, de ver a estas como continente del objeto para el cual fueron construidas y están siendo utilizadas.
En el desarrollo omitiremos hacer referencia a los desarrollos urbanísticos, los cuales, a pesar de ser paso primigenio y necesarios para los desarrollos de obras civiles, no son objeto de éste estudio, razón por la cual trataremos de hacer omisión a su consideración cuando analicemos las leyes respectivas.
3.- Fundamento jurídico:
3.1.- Base Constitucional:
Huelga en éste sucinto estudio ahondar en la búsqueda, interpretación y justificación Constitucional para establecer la responsabilidad patrimonial de los órganos del poder público por su actividad administrativa, la cual, y sin ningún lugar a dudas, está constitucionalmente establecida y a tales efectos podemos remitirnos a una prolija bibliografía existente y actualizada; en este sentido es ilustrativo la nota de pie de página Nº 3 del artículo: "La Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Funcionarios Públicos en la Constitución de Venezuela de 1999- Luis A Ortiz Álvarez- Revista de Derecho Constitucional Nº 1” . Más sin embargo este fundamento constitucional de la Responsabilidad Patrimonial del Estado es en demasía genérico y si se quiere abstracto.
Aunque la Constitución Nacional tenga carácter normativo (norma normarum) según el criterio moderno y generalizado del derecho constitucional comparado y que nuestra Constitución ha recogido en su artículo 7, donde establece que la Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico y por lo tanto todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución, lo cual hace que ese contenido normativo constitucional sea de aplicación inmediata y vinculante, tal y como reiteradamente así lo ha establecido el Tribunal Supremo de Justicia[1], criterio el cual pensamos no debemos intelectualizarlo como una verdad absoluta, ya que tiene sus matizaciones o modulaciones como sería el caso de los derechos sociales, o mejor definidos como derechos prestacionales[2], los cuales imponen una obligación al Estado mas no otorgan un derecho subjetivo inmediato como correlato de tal deber mientras no sean desarrollados legislativamente o que efectivamente surja el derecho por cualquier actividad material del Estado, además de esto, la Constitución no deja de ser fuente de los principios generales para conformar la estructura política del Estado y de los lineamientos de las conductas y desarrollos de la personalidad de la nación a la cual rige[3], por estas razones la Constitución, aunque sea norma jurídica suprema de inmediata aplicación y acatamiento, sin embargo, no cesa de requerir desarrollo legislativo.
En este sentido y atendiendo a la conducta (actuación-omisión) contraria a derecho de la administración (funcionamiento anormal), estamos plenamente de acuerdo con el planteamiento de José Ignacio Hernández G. de que lo deseable es que el legislador, (abandonando la fórmula general del artículo 14 de la Ley Orgánica la Administración Pública) precise cuándo ha habido un indebido funcionamiento de la administración, atendiendo al estándar de buena administración que dibuja a la Constitución[4], refiriéndose esta última afirmación, estándar de buena administración, al contenido del artículo 141 que perfila precisamente ese deber de actuación administrativa y además consideramos que efectivamente esa responsabilidad de la administración tiene sustento constitucional en el artículo 117 el cual preceptúa que la ley establecerá los mecanismos necesarios para garantizar esos derechos (derecho de disponer de bienes y servicios de calidad), las normas de control de calidad (normas técnicas, COVENIN, etc.) y cantidad de bienes y servicio, los procedimientos de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondiente por la violación de esos derechos, en el entendido de que todos los ciudadano somos de alguna manera consumidores o usuarios de las obras civiles y muy especialmente de las públicas, sin perder de vista que esa potestad normativa del legislador sólo podrá moldear el contenido de la exigibilidad de la responsabilidad de la administración sin desnaturalizar o desfigurar su esencia constitucional, lo cual tendremos oportunidad de observar infra, ya que como también veremos, esta responsabilidad de la administración por daños que ocasionen las obras civiles y su consecuente contrapartida o correlato, la cual no es otra que ese derecho subjetivo de acción (exigibilidad judicial) que nace en cabeza de quien se sienta afectado patrimonialmente por tales daños a objeto de obtener la debida indemnización, es un derecho constitucionalmente protegido que la misma Constitución, por consiguiente, eleva a la categoría de fundamental, tal y como se puede extraer sin ninguna duda de la interpretación lógica y concatenada de todo el entramado constitucional que describiremos posteriormente[5], razón por la cual consideramos que ese desarrollo legislativo y su consecuente concreción jurisprudencial, además de la necesidad de su efectiva y real aplicación material en cuanto a la responsabilidad patrimonial de los órganos del poder público por su actividad, debe ser progresivo[6] en favor de su fines últimos, que a nuestro criterio no es más que la integridad y seguridad patrimonial de los afectados por la actividad administrativa, fenómeno conocido por la doctrina como la constitucionalización de la responsabilidad patrimonial del Estado, donde la Constitución reconoce el derecho subjetivo de los destinatarios de la actividad administrativa a su integridad patrimonial[7].
En consecuencia cualquier desarrollo legislativo o decisión judicial, deben avanzar hacia un reconocimiento cada vez mayor de los supuestos de dicha responsabilidad patrimonial, en este sentido señala Garrido Falla que "la constitucionalización de la responsabilidad patrimonial del Estado entraña que ningún daño patrimonial puede quedar, a priori, fuera de ese sistema de responsabilidad”[8], adicionalmente ningún caso o situación particular en concreto puede ser resuelto de manera más desventajosas para la víctima que otro caso o situación resuelta con anterioridad[9]; en consecuencia, el reconocimiento de la responsabilidad de la administración por su actividad debe ser progresivo y siempre in dubio pro victimae. Por todo lo antes dicho es que nos abocaremos sólo a un estudio interpretativo de la ratio de los artículos de la Constitución que tengan relación directa con el establecimiento de la responsabilidad del Estado por los daños patrimoniales que ocasionen las obras civiles a los Administrados, sin entrar a un estudio interpretativo lógico-sistemático.
Para la situación en estudio, específica y efectivamente existe una vinculación constitucional contenida en el artículo 140 constitucional a efecto de que los órganos del Poder Público (Estado) sean responsables patrimonialmente ante los administrados[10] por los daños que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión “antijurídica”[11] sea imputable al funcionamiento de la administración pública. Éste artículo 140 no puede ser interpretado de manera aislada, no podemos verlo como una norma estanca de aplicación inmediata e individualizada en cuanto a su aplicación material, sino como una pieza armonizada, si bien cabe el símil en virtud de su variabilidad temporal, sincronizada con el sistema jurídico como un todo, entendiendo ese todo (sistema jurídico) como algo más que la suma de sus partes (normas), decimos sincronizada pues consideramos que el sistema jurídico no puede ni debe ser estático, no es una estructura pétrea e inerte en el tiempo, debe irse adaptando a las modificaciones y exigencias de la sociedad a la cual rige y por lo tanto, todos y cada una de las normas y principios que estructuran un sistema jurídico se deben de ir interpretando y aplicando en función de todos y cada uno de los cambios positivos (legislativos o consuetudinarios –constitucionales y legales-)[12] e incluso a las nuevas interpretaciones que obligue tanto el devenir político como social de la nación, entendida ésta en su concepción sociológica de agrupación humana con ideales e intereses comunes más identidad propia[13] y no solamente jurídica, como bien lo ilustra la profesora Claudia Nikken al manifestar que“…en los últimos tiempos, el estatismo característico de la Constitución escrita y rígida se ha visto matizado por el juez constitucional que, en uso de su poder de interpretación -específicamente de interpretación auténtica-, ha convertido la “Constitución” en un objeto dinámico: el -bloque de la constitucionalidad-”[14], a tales efecto y con fundamento a lo anterior, debemos considerarle al sistema jurídico, como un todo, un carácter funcional, como adecuadamente lo señaló el Prof. Manuel García-Pelayo, refiriéndose a Richard Schmidt, quien decía que los preceptos jurídicos individuales carecen de existencia en la vida real, pues, en efecto, todo precepto jurídico rige y obliga únicamente en relación mediata o inmediata con los demás que lo determinan, limitan o complementan[15].
En vista de lo anterior, es decir, aunque el artículo 7 Constitucional establece que ésta (Constitución) es norma jurídica de aplicación vinculante e inmediata, ella contiene y establece principios generales y en consecuencia cualquier interpretación, para la consiguiente aplicación de estas normas y principios, debe ser considerada dentro de un todo coherente ajustados a la realidad política y social de cada momento en particular (Bloque de la Constitucionalidad)[16]; en consecuencia, cualquier interpretación constitucional debe ser en esencia teleológica y a la vez el sistema jurídico que ella fundamenta debe estar en armonía con esos fines, tomando en consideración que la deducción interpretativa de estos fines pueden ir variando de acuerdo a las creencias que vaya adoptando el cuerpo social en cada instante de su evolución, en sentido de lo anterior es por lo que no coincidimos con la afirmación presentada por el Dr. José Ignacio Hernández al decir: la dogmática ahorma el sentido de la norma constitucional, cuando en realidad debería ocurrir lo contrario, pues es la norma constitucional la que debe ahormar a la dogmática[17], pues consideramos que lo que de debería ocurrir es una retroalimentación mutua o en ambos sentidos, de manera de conseguir el punto medio o de equilibrio entre la norma constitucional, incluyendo sus principios, y la realidad política y social, teniendo como colofón el de garantizar la verdadera paz social, por tal razón consideramos que la Constitución por sí sola no es suficiente para establecer y regular la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública, tal y como sucede con los derechos prestacionales o sociales a los que ya hemos hecho referencia y de igual forma y de manera especial para establecer los supuestos de la responsabilidad que se pudiera derivar de las consecuencias dañosas de las obras civiles en una relación tan compleja y en apariencia indirecta, como es la de regular, autorizar, aprobar y supervisar, e incluso construir dichas obras civiles[18], sobre todo cuando median causas sobre esos daños que en principio pudieran parecer como causa mayor no imputable a la administración, tal como sería el caso de los daños que tales obras ocasionarán por una causa colateral a ellas, por ejemplo, la de un sismo, inundación o cualquier catástrofe. Como corolario de todo lo anterior, nos hace inferir que las normas constitucionales, al igual que sus principios, aunque sean de aplicación inmediata según se extrae de la interpretación del articulo 7 constitucional, requieren necesariamente ser desarrollados y complementados, tanto legislativa como reglamentariamente.
En razón de lo anterior es que la responsabilidad de la administración para el caso en estudio no nace de manera directa y exclusiva de lo establecido en el artículo 140 y de la obligación que tiene el Juez contencioso de establecer la indemnización para la reparación de daños y perjuicios originados por la responsabilidad de la administración, tal y como lo preceptúa el artículo 259, ambos constitucionales, sino que ésta responsabilidad constitucionalizada como ya hemos visto, surge de interrelacionar las normas constitucionales ya señaladas con otras también constitucionales que delinean y dibujan con bastante precisión dicha responsabilidad, pero sin precisarla, sobre todo en la materia de urbanismo[19] y que para que puedan ser concretadas, en aras de la seguridad jurídica, deben ser desarrolladas por otras normas de rango legal e incluso sublegal, siempre que éstas últimas sean remitidas por Leyes formales expresas que establezcan con precisión sus límites y ámbitos materiales, toda vez que éstas normas sub-legales afectaran, directa o indirectamente, principios y garantías definidos y protegidos constitucionalmente, que por tal razón solo pueden ser limitados por Ley formal, y cuya violación, tanto por acción como por omisión, de ese bloque de la legalidad urbanística, acarrearan responsabilidad administrativa, civil y penal según sea el caso (art. 25 constitucional).
Baste aquí sólo señalar que dicha vinculación constitucional pivota, fundamentalmente, en los artículos 140 y 259 de la Constitución como ya hemos visto, los cuales no se valen por si mismo para deducir de ellos responsabilidad concreta en materia de obras civiles, por lo que deben ser interpretados, como ya señalamos, conjuntamente y de manera armónica con otros artículos, los cuales son, básicamente y en principio: 2, 4, 6, 7, 19, 25, 26, 55, 115, 117, 135, 141, 156.7, 156.17, 156.19, 156.20, 156.23 ejusdem y que además han se ser desarrollados legislativa y reglamentariamente como ya señalamos.
A fin de tener una primera aproximación de la interpretación que debemos realizar a las normas constitucionales en cuanto a la interrelación que tenemos que establecer entre los artículos antes señalados para su correcta aplicación, a objeto de determinar la responsabilidad de la administración en materia urbanística, nos limitaremos únicamente a presentar una primera aproximación de la ratio de cada artículo. Para una interpretación lógica-sistemática de todos como un sistema, según ya lo hemos descrito, podemos remitirnos a la profusa literatura relacionada con la materia[20], así tenemos que el artículo 2, instituye la cláusula del Estado Social, la cual desarrollaremos a lo largo de este trabajo, también la responsabilidad social y la solidaridad, debemos señalar que esta solidaridad se debe entender en un sentido amplio, tanto que abarque la corresponsabilidad de los órganos del poder público y a la sociedad, en virtud que las actividades de cualquiera de los sectores –público o privado- no son subsidiarias unas de otras, sino más bien complementarias, debiendo actuar cogestionariamente como tendremos oportunidad de analizar al estudiar el proceso de formación de las normas y reglamentos técnicos y que tiene fundamento constitucional en el artículo 4, y especialmente en el 135 que claramente establece que las obligaciones en cumplimientos de los fines que debe cumplir el Estado no excluyen las que correspondan a los particulares según su capacidad, todos esto además de los principios que rigen los derechos y garantías económicos; el artículo 4, establece el estado federal y la corresponsabilidad, por lo tanto la división político territorial del poder, no la jerarquización política[21]; el artículo 6, propugna de manera imperativa e indefectible la democracia y la responsabilidad como fundamento de garantía de los ciudadanos; artículo 7, califica la Constitución como norma suprema y establece la sujeción a ella a todas las personas y órganos del poder público; artículo 19, establece de manera progresiva la garantía a toda persona del goce de sus derechos humanos, entre ellos, entendemos que incluye el derecho a la seguridad, calidad de vida y garantía patrimonial (art. 117), es decir, se constituye en una garantía del ejercicio de los derechos, no solo los constitucionalmente establecidos, sino que reconoce los inherentes a la persona humana, todos los cuales están dispersos en el articulado constitucional y aun más allá en los tratados internacionales (artículo 22); artículo 25, instituye la responsabilidad por funcionamiento anormal del Poder Público y el cúmulo de faltas con las del funcionario público; artículo 26, otorga a toda persona el derecho de acción ante los órganos de la administración de justicia a objeto de obtener una tutela judicial efectiva, por lo cual, y en aplicación concatenada con el artículo 259, obliga al Estado a garantizar de manera efectiva la indemnización por daños; artículo 55, toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado frente situaciones que constituyan riesgos para su integridad física y sus propiedades, por ejemplo por daños de obras civiles sobre las personas y sus bienes; artículo 115, se garantizan la propiedad privada, la cual estará sometida a las restricciones que establezca la ley, como lo realiza la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística con el objeto no solo de regular el uso de la propiedad inmobiliaria, sino la construcción que sobre ella se realice, la cual debe cumplir con los requerimientos técnicos mínimos de seguridad establecidos en las normas y reglamentos técnicos; artículo 117, aquí se establece el derecho de disponer de bienes y servicios de calidad, valga decir, construcciones seguras, siendo que el Estado deberá garantizar esos derechos estableciendo las normas necesarias (normas y reglamentos técnicos) y velando por su correcta aplicación, es decir su responsabilidad es dual, primero en el establecimiento de normas adecuadas y luego en la supervisión de su correcta aplicación; artículo 135, refuerza y remarca la obligación del Estado de cumplir con los fines del bienestar social general, según la cláusula del Estado Social, lo cual podrá realizar mediante la solidaridad y cogestión con los particulares; artículos 140, es el centro en el cual pivota la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración; artículo 141, describe el carácter vicarial de la Administración y el estándar mínimo de la actividad Administrativa al extraerse de él cual debe ser el criterio de una buena administración constitucionalizada, según expresión de José Ignacio Hernández en obra antes citada; artículo 156.7, impone que la garantía de la seguridad, en su sentido lato, y también el ejercicio del “desarrollo nacional”, son competencias expresas del poder público nacional, cometidos que el Estado trata de alcanzar con la ordenación del territorio y el urbanismo, siendo por lo tanto estas actividades de obligatorio ejercicio; artículo 156.17, dispone como competencia del poder público nacional y por lo tanto de su responsabilidad el establecimiento del régimen de metrología legal y control de calidad, sistemas estos íntimamente ligados y necesarios para la implementación y aplicación de las normas y regulaciones técnicas requeridas para la ejecución de las obras civiles (Normas COVENIN); artículo 156.19, este artículo es la piedra angular del sistema de responsabilidad por los daños ocasionados por las obras civiles, ya que otorga de manera expresa la competencia al poder público nacional para el establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnico para obras de ingeniería, de arquitectura y urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística, por tal razón le otorga la potestad a la Administración de intervenir en la ejecución de las obras civiles; artículo 156.20, impone al poder público nacional la competencia exclusiva en cuanto a las obras públicas de interés nacional, por lo que es de su entera responsabilidad todo lo concerniente a éstas; artículo 156.23, establece la potestad de la administración para la ordenación y planificación urbanística, sus políticas y también la potestad normativa y legislativa en las materias relativas a la construcción de las obras civiles por lo que la eficacia material de las normas técnicas, en los términos que luego expondremos, es de la exclusiva responsabilidad del Estado, artículo 259, establece que la jurisdicción competente para la tutela judicial efectiva de la responsabilidad de la administración por su actividad es la contencioso administrativa, dejando claro o reafirmando la responsabilidad de la administración por su actividad.
3.2.- Base de rango Sub-Constitucional:[22]
3.2.1.- Iter material:
Antes de entrar al estudio del fundamento jurídico de esta responsabilidad, es menester que tengamos, aunque sea de manera somera, simplificada y general, el posible y lógico iter del procedimiento para la construcción de una obra civil, de manera que nos permita determinar la norma aplicable a cada caso y en cada momento.
Primero, cualquier persona (física o moral - pública o privada) en uso de la autonomía de su voluntad, fundamento esencial de un Estado Democrático como lo impone la Constitución[23] y en ejercicio del derecho de uso de la propiedad, puede decidir emprender la ejecución de cualquier tipo de obra civil, sin otras limitaciones que las establecidas sólo constitucionalmente y por Ley[24], es decir, fundamentalmente ajustada a la variables urbanas, como tendremos ocasión de analizar.
El estudio de las variables urbanas escapa al alcance de este estudio, sin embargo no queremos dejar pasar por alto que éstas, como ya hemos señalado, por tratarse que realizan una afectación o inmisión del Estado en un derecho fundamental, como es el de propiedad, sólo pueden ser establecidas por Ley, entendida como Ley formal, consideración que también escapa a los límites de éste análisis, sin embargo es obligado determinar la naturaleza jurídica de las ordenanzas municipales, toda vez que son estas normas municipales las que establecen la variables urbanas que limitan el uso del derecho de propiedad privada inmobiliaria, determinación que debemos realizar en el sentido de saber si son normas jurídicas de rango legal o sublegal, es decir leyes en el sentido formal o no. Ahora bien, en tal sentido nuestra jurisprudencia y doctrina ha sido vacilante en cuanto a esta determinación, así la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha dicho: “En primer término, la Ordenanza cuya nulidad por inconstitucionalidad se solicita no es ley en los términos de la Constitución. A pesar de que en cierta doctrina y jurisprudencia, incluso de esta Sala, se ha afirmado que las Ordenanzas Municipales o leyes estadales son leyes locales o regionales, tal como se señaló con anterioridad, para los efectos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, una “ley estadal” no es ley en términos constitucionales. Por ello, en cuanto al rango de la Ordenanza objeto de la presente decisión la misma no puede considerarse como ley en los términos de lo establecido en el artículo 334 de la Constitución varias veces citado, y así se declara.”[25], del anterior extracto de sentencia se puede observar que la misma Sala Constitucional reconoce este carácter vacilante del criterio en cuanto a la determinación de la naturaleza jurídica de de las ordenanzas municipales al afirmar “A pesar de que en cierta doctrina y jurisprudencia, incluso de esta Sala, se ha afirmado que las Ordenanzas Municipales o leyes estadales son leyes”, sin embargo, es nuestro criterio, sin entrar en un estudio pormenorizado, que las ordenanzas efectivamente si son Leyes en virtud, entre otras consideraciones, de la distribución vertical del poder en Nacional, Estadal y Municipal (no jerarquizado), propio del estado federal que es Venezuela; el utilizar el calificativo de vertical que da la idea de niveles o rangos es una referencia utilizada en Venezuela por el profesor Brewer Carías y la cual se contrapone a la de división horizontal (Ejecutivo, Legislativo y Judicial –básicamente-) y que a nuestro criterio no quiere decir jerarquía o escalafón en cuanto a la distribución del poder político, sino que tienen el mismo nivel o rango jurídico, es decir, las leyes tienen la misma fuerza derogatoria y vinculante dentro de cada estructura jurídica o sistema político territorial en la cual tienen eficacia que las otras de los diferentes entes territoriales independiente de su ubicación en ese esquena llamado vertical, solo que varían en cuanto a la validez y vigencia espacial o territorial, siendo que la jerarquización, como ya hemos tenido oportunidad de señalar, es competencial y no política, se entiende en consecuencia como una descentralización política[26].
El presente, inconcluso y sucinto análisis no es una cuestión baladí, ya que de la determinación de esta naturaleza jurídica devendrán diferentes consecuencias, que luego analizaremos.
Luego, una vez tomada la decisión de ejecutar una obra civil, es decir, saber lo que se quiere y pretender hacerlo, el siguiente paso lógico es determinar cómo ejecutarlo. A este respecto la abstracta[27] Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, en la cual nos apoyaremos en la realización de este análisis, claramente establece, en su artículo 84, que para la iniciación de cualquier construcción, existe la obligación de presentar un proyecto, el cual debe cumplir con las exigencias del artículo 80 ibidem legis, es decir, elaborado por profesionales competentes según la ley de la materia, quienes responderán por la correspondencia del proyecto con las normas y procedimientos técnicos aplicables y con las variables urbanas fundamentales.
En este aspecto debemos acotar, por razones de seguridad social, la imperiosa necesidad de promover un cambio en cuanto a la exigencia y cumplimiento real y efectivo de la elaboración del proyecto respectivo para poder acometer cualquier obra de construcción, y en todo caso de remodelación o reparación que cambie el sistema estructural de obras civiles, el cual debe estar realizado por un profesional calificado y responsable, y cuya exigencia de tal cumplimiento le corresponde a los órganos competente del Estado, so pena de incurrir éstos, como luego deduciremos, en responsabilidad patrimonial, toda vez del riesgo que representa a la comunidad una construcción, más aun si es insegura por no cumplir los requisitos científicos mínimos exigidos por las normas y procedimientos técnicos que dicte el Ejecutivo Nacional y las ordenanzas municipales, según lo que preceptúa el artículo 77 ejusdem en concordancia con las competencias establecidas en su Título II. Como bien es sabido, no siendo un secreto para nadie, es cultura, entendida ésta como conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época, grupo social, etc.[28], que por regla general y para obras que pudiéramos catalogar en un momento dado como de no trascendencia económica ni social (unifamiliares, reparaciones y modificaciones residenciales, entre otras), aunque posteriormente pudieran cambiar esa apreciación al destinarlas a usos más exigentes, éstas se ejecutan sin ningún criterio técnico y con ausencia absoluta del control por parte del Estado, siendo que éste tiene la potestad[29] de autorizar y supervisar, de forma obligatoria, tal actividad, lo cual origina, como veremos más adelante, un deficiente estándar de esta actividad administrativa de limitación y control[30], que al no ser establecida y exigida la debida responsabilidad al Estado, origina a su vez un menor estándar de servicio y por consiguiente un mayor riesgo a la sociedad, dicho en sentido coloquial, es un círculo vicioso que crece como una bola de nieve.
De lo antes dicho, podemos observar que se exige para la elaboración de cualquier tipo de obra civil (construcción-modificación-reparación mayor, etc.), independiente de su magnitud y de la titularidad de la propiedad (pública o privada), un proyecto, el cual debe imperativamente ajustarse a la exigencias del artículo 80 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, por lo que debe correspondencia con las “normas y procedimientos técnicos aplicables y con la variables urbanas fundamentales y demás restricciones establecidas en el correspondiente plan de desarrollo urbano local o en la ordenanza de zonificación”. Como podemos observar existen: a) normas, b) procedimientos técnicos, c) variables urbanas, y d) demás prescripciones establecidas en el correspondiente plan de desarrollo urbano local o en la ordenanza de zonificación, todas, en principio, de obligatorio acatamiento por los profesionales competentes según la materia, que elaboren el correspondiente proyecto de obra y también para quienes tengan la responsabilidad de su ejecución, al igual que el propietario, por lo tanto de consecuencias vinculantes para todos los intervinientes en este iter (propietario, proyectista, constructor, órgano competente de supervisión, etc.), lo cual analizaremos pormenorizadamente infra en este estudio. En tal sentido, debemos primeramente establecer la naturaleza jurídica de estas regulaciones y su grado de vinculación-obligación, lo cual haremos en acápite aparte.
Luego de lo descrito en párrafo anterior, es decir, después de haber dado cumplimiento al artículo 80 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, el interesado (persona pública o privada) en la ejecución de cualquier obra civil se encuentra competente-capacitado para comenzar la construcción correspondiente, bastándole sólo notificar su intención una vez cumplidos los requisitos exigidos por la ley, teniendo el organismo municipal competente un plazo de 30 días continuos para constatar solamente que el proyecto presentado se ajusta a las variables urbanas fundamentales, es decir, limitación del uso de la propiedad a lo que determinan esa variables urbanas. En este punto, visto el objeto de estudio, debemos señalar el error cometido por el legislador al señalar que es esta ley (Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, art. 85 -LOOU-) la que establece la variables urbanas fundamentales, siendo que ésta expresamente remite tal competencia a la municipalidad, igualmente debemos señalar con mucho énfasis que la constancia que expida el órgano competente sólo dará fe del cumplimiento de las variables urbanas y no del cumplimiento o concordancia con las normas y procedimientos técnicos que correspondan a la materia objeto del proyecto, situación ésta que también estudiaremos en acápite posterior.
Al margen de este estudio, ya que lo siguiente escapa a su objeto, pensamos que, aunque la norma es ambigua en cuanto al momento en el cual se puede comenzar la obra de construcción, es nuestro criterio que ésta se puede iniciar paralelamente a la presentación de la notificación a que se refieren al artículo 84 ibidem legis sin esperar la respuesta de constatación, mas no así para el caso de los urbanismo de terrenos, esto siempre bajo la responsabilidad del profesional responsable del proyecto de construcción en cuanto a que éste, el proyecto, cumpla con toda la normativa y requisitos técnicos y de no ser así, estaría sujeto a las sanciones previstas en la misma Ley, las cuales alcanzan al profesional responsable y a la obra en si.
En esta fase del iter ya nos encontramos en el desarrollo de la construcción, hasta este punto las actividades desplegadas han sido realizadas fundamentalmente por el promotor o por el propietario con la asistencia de profesionales competentes según la Ley de la materia, sobre quienes recae fundamentalmente la responsabilidad de lo actuado, que básicamente entra dentro del régimen del contrato de obra (artículo 1630 y ss. del código civil), siendo que la administración nacional o municipal, por intermedio del órgano competente, en todo caso, generalmente la municipalidad, se ha limitado sólo a verificar la correspondencia del proyecto con las variables urbanas fundamentales establecidas en las ordenanzas respectivas, y no como equivocadamente preceptúa el artículo 85, con las establecidas en esa Ley (Ley Orgánica de Ordenación Urbanística). Hasta aquí, pensamos, que en principio no podrían originarse responsabilidades de la municipalidad hacia la comunidad en la cual se ubica la construcción, pero en caso de que el proyecto y por consiguiente ésta futura construcción no se ajusten a las variables urbanas fundamentales, legitima a cualquier otro propietario inmobiliario dentro de la zona regulada por la misma ordenanza a recurrir del acto de constatación por ante la municipalidad o en todo caso de accionar judicialmente para solicitar la nulidad de tal Constancia de cumplimiento de la variables urbanas, naciendo derecho a los administrados a solicitar indemnización sólo si se ha verificado un perjuicio patrimonial del propietario afectado por tal conducta administrativa, situación que consideramos muy poco probable que suceda hasta este momento, pero en todo caso las acciones contra las infracciones de la presente ley prescribirán a los cinco (5) años a contar de la fecha de la misma, a menos que la prescripción fuese interrumpida por actuaciones de la autoridad urbanística nacional o municipal correspondiente (parágrafo único art. 117 LOOU), y en aplicación del principio de igualdad procesal, en nuestra opinión el afectado también podría interrumpir dicha prescripción.
Es criterio nuestro que la responsabilidad patrimonial de la administración, proveniente de las posibles fallas en las obras civiles, comienza a configurarse al momento de comenzar la ejecución física de la obra, ya que la ley establece la potestad para inspeccionar la ejecución de tales obras a los organismos municipales a fin de verificar, ahora no sólo el cumplimiento material de las variables urbanas fundamentales, es decir, la materialización de éstas en la obra según hayan sido constatadas por la municipalidad en el proyecto respectivo, sino lo que es más importante a los efectos de establecer la responsabilidad patrimonial por eventuales daños que estas obras ocasionen por cualquier falla, la inspección y/o verificación de la aplicación real y efectiva de las normas técnicas pertinentes al caso concreto (Obras sanitarias, eléctricas, concretos, aceros, etc.) y que en principio no fueron verificadas al momento de otorgar la respectiva constancia en respuesta a la notificación de inicio de obra, competencia establecida en el artículo 85 de la LOOU, pudiendo la administración, en todo caso y si así lo hubiese considerado conveniente, verificar ab-initio la debida correspondencia del proyecto a las normas y reglamentos técnicos, pudiendo solamente en estos casos manifestar simples observaciones sin poder aplicar sanción alguna ni negar la constancia de inicio de obras ya que la infracción aún no se ha originado por no haberse materializado ésta en la ejecución de la obra. La competencia establecida en el precitado artículo 85 configura título suficiente para juridificar la Potestad de la actividad administrativa de policía, lo cual hace que el ejercicio de tal competencia sea obligatoria, toda vez que el artículo 5 ejusdem declara de utilidad pública y de interés social todo lo concerniente a la ejecución de los planes de ordenación urbanística, en el entendido que la construcción de la obra civil es la concreción final de dichos planes.
Como podemos observar, consideramos que efectivamente existe responsabilidad administrativa por los daños que ocasionen las obras civiles por fallas estructurales que devengan de incumplimiento de las exigencias mínimas de las normas y procedimientos técnicos aplicables según sea el caso, independientemente de la causa que provoque o desenlace tal falla y además podemos inferir que tales incumplimientos deben poder ser verificables por la administración durante la ejecución de la obra en aplicación del principio de buena fe, verificación que debe realizar obligatoriamente durante tal ejecución y eventualmente al momento de la constatación del proyecto, pero en todo caso debe existir una correspondencia biunívoca entre los elementos de la triada: normas técnicas, proyecto y ejecución física de la obra, ya que como fin último es ésta, la obra, la que necesariamente debe cumplir con las normas técnicas mínimas que le proporcionen la debida seguridad a la sociedad, las cuales deben de quedar plasmadas con exactitud en el proyecto definitivo una vez hechas las correcciones y variaciones necesarias para ajustar el proyecto a las condiciones y necesidades reales, todo a objeto de su debida supervisión y de futuras experticias.
Responsabilidad del Estado que emerge toda vez que a los órganos de poder público, dentro de un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, como es Venezuela, donde el acento está actualmente colocado en la cláusula social, les corresponde cumplir y garantizar a la sociedad la debida seguridad, entendida ésta en su sentido más lato (física, moral, jurídica, etc.)[31], garantía que la habilita para el ejercicio de la actividad interventora.
Esta intervención del Estado para establecer los criterios técnicos mínimos aplicables y de observancia obligatoria para la construcción de obras civiles, y los cuales la vinculan a ella misma y a los Administrados, encuentra en principio, su justificación en la habilitación constitucional que le establece al Estado la potestad de intervenir en cualquier orden con el objeto de garantizar a los ciudadanos la satisfacción de sus necesidades básicas con bienes y servicios de calidad (art. 117 de la Constitución), que para el caso de las obras civiles esta calidad se traduce directamente en seguridad más que en estética o funcionalidad, la cual, como lo establece la norma constitucional, es un derecho que debe estar garantizado, ahora bien, las características de este Estado interventor deviene de ese proceso evolutivo que ha tenido la concepción del Estado, desde una visión absolutamente liberal y dentro de la cual sería impensable tal intervención (laissez faire, laissez passer), hasta otra de contenido social como la actual, que no solo habilita al Estado y a la Administración en particular, sino que obliga a tal intervención en virtud de la potestad conferida[32].
En razón de lo anterior debemos entonces primeramente determinar que es lo que caracteriza a ese Estado Social que establece expresamente la Constitución en su artículo 2, en tal sentido el Prof. Manuel García-Pelayo destaca las siguientes notas que bien se explican por si solas: “i) por la superación de las posibles contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos públicos subjetivos y su ejercicio efectivo; ii) por la prosecución de la procura existencial, es decir, por la acción estatal destinada a crear las condiciones para la satisfacción de aquellas necesidades vitales que, en las complejas condiciones de la sociedad de nuestro tiempo, no pueden ser satisfechas ni por los individuos ni por los grupos; iii) por la concepción del status de ciudadanía no sólo como una común participación en valores y en derechos políticos, sino también en los bienes económicos y culturales, y consecuentemente, iv) por ser un Estado de prestaciones, de modo que a los preceptos constitucionales que limitan su actividad añade otros que le fijan objetivos Para su acción legislativa y administrativa, con lo cual la Grundkompetenz, cuyos límites han sido establecidos por los primeros, recibe unos objetivos definidos por los segundos y, finalmente, v) por una política orientada hacia la configuración de la sociedad por el Estado dentro de los patrones constitucionales. Dicho esto, nos queda añadir que el postulado social del Estado establecido en el art. 1.1. se despliega y concretiza a lo largo del texto constitucional, el cual establece como deber de los poderes públicos promover las condiciones para el ejercicio real y efectivo de los derechos de los ciudadanos y de los grupos con independencia de su situación social; determina que con la riqueza del país, cualquiera que sea su titularidad, esta subordinada al interés general, y en su Capítulo Tercero del Titulo II desarrolla el sistema de prestaciones a las que el Estado esta constitucionalmente comprometido y que seria ocioso pormenorizar aquí. En otros preceptos se garantizan el derecho a la educación y el acceso a la cultura y se establecen los instrumentos y las vías para la solución de los conflictos socio-económicos.”[33]. En este mismo orden de ideas y sentido, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional ha manifestado: “En efecto, la existencia de todo Estado Social de Derecho, fiel reflejo del cual es el artículo 2 de la Constitución de 1999, se caracteriza por la incorporación de una cláusula de contenido económico, social y cultural al catálogo tradicional de derechos fundamentales….”, con lo cual no hace sino admitir que a través de la concepción del Estado Social de Derecho se reconocen los derechos económicos, sociales y culturales como derechos fundamentales protegidos constitucionalmente, además le establece como cometido del Estado la actividad prestacional necesaria a los fines de procurar al individuo las condiciones mínimas de existencia dentro de la sociedad entre las cuales podemos considerar incluida la seguridad en el sentido que venimos viéndola, a tal efecto señala: “Tal aparición no es sino consecuencia del cometido primario de todo Estado Social de Derecho de alcanzar – siguiendo a Forsthoff (Sociedad industrial y Administración Pública, Estudios Administrativos, Madrid, 1967)- cual es la procura existencial de las necesidades básicas del individuo para que éste pueda insertarse plena y dignamente en la sociedad,…”, continua diciendo “Esa procura de la justicia social lleva al Estado a que intervenga en el ámbito económico y social, como Estado prestacional….”, esto es, en procura de la satisfacción de los derechos sociales le impone al Estado la necesidad de intervención y determina que el “…Estado Social de Derecho es el Estado de la procura existencial, su meta es satisfacer las necesidades básicas de los individuos”, y vincula el cometido señalado con la calidad de vida y seguridad al señalar que “la satisfacción de la procura existencial se asocia con la garantía de la calidad de vida,..” siendo que esta última, la calidad de vida “… es el producto de la satisfacción progresiva y concreta de los derechos y garantías constitucionales que protegen a la sociedad como ente colectivo..” , tal y como efectivamente lo recoge con meridiana claridad el artículo 117 constitucional, estableciendo en consecuencia la Sala Constitucional que en la configuración del Estado Social de Derecho, la Administración se obliga a brindar, para la satisfacción existencial mínima de los individuos dentro de la sociedad, esa calidad de vida por la cual está vinculada constitucionalmente, por lo cual señala que “La calidad de vida, como principio vinculante de la Constitución, se relaciona con las condiciones vitales mínimas que el Estado debe aportar para la satisfacción de la procura existencial. Estado prestacional en el cual, por su naturaleza, es la Administración la llamada a la gestión directa de las actividades que se dirijan a esa procura existencial y de allí que se entienda que el aparato administrativo se conforma como una Administración prestacional,..”[34], de donde podemos inferir que esa garantía a la calidad de vida, como satisfacción progresiva y concreta de los derechos y garantías constitucionales que protegen a la sociedad como ente colectivo, es una garantía omnicomprensiva que incluye la seguridad, en su sentido más amplio, como el de no temer de daño alguno que pudiera ocasionar la ruina de cualquier obra civil, la cual debe estar garantizada por la administración como cometido de la procura existencial que lleva al Estado a que intervenga en el establecimiento y supervisión de la aplicación de los criterios técnicos a aplicar en la construcción de las obras civiles, con el fin de garantizar la seguridad a la cual está obliga por la cláusula del Estado Social desarrollada en la Constitución y en especial en el artículo 117, siendo que el propio sistema jurídico le otorga expresamente la competencia a determinados órganos para la realización de tal función, invistiéndolos por lo tanto de la potestad de establecer las normas y procedimientos técnicos aplicables a tales construcciones civiles y la obligación de supervisar su cumplimiento.
Estas normas y procedimientos técnicos cuya naturaleza jurídica y grado de vinculación las analizaremos, como ya hemos señalado, en acápite diferente, determinan que esta responsabilidad patrimonial se puede originar no sólo por una actuación positiva anormal, en el sentido de una ineficiente determinación de esos criterio técnicos mínimos a ser aplicados (estado legislador) y su deficiente supervisión en la aplicación material (actividad de policía), como también por una conducta omisiva o negativa, no solo al permitir construcciones sin ninguna autorización administrativa y mucho menos supervisión para que estas construcciones se ajusten o concuerden con las condiciones y requisitos técnicos previamente establecidos para que brinden la seguridad requerida, ajustada ésta a los estándares técnicos mínimos que requiere la sociedad para obtener esa calidad de vida deseada, sino al no establecer esas regulaciones y procedimientos que las hagan efectiva las exigencias constitucionales de seguridad y en consecuencia esa calidad de vida exigida.
Sin embargo, es importante adelantar que la responsabilidad sin falta o por actividad normal de la administración requiere un análisis más detallado y bastante diferenciado de la responsabilidad por funcionamiento anormal, toda vez que la administración, aun haciendo cumplir exactamente, o incluso sobrepasando los estándares técnicos mínimos establecidos en las normas y procedimientos técnicos aplicables, se pudieran presentar fallas, o ruinas en las estructuras civiles que causen un daño, responsabilidad que pudiéramos deducir no ya por la no adecuada aplicación de los criterios técnicos estipulados en las normas técnicas, sino por que la ruina se origina no por una incorrecta o indebida aplicación de la norma sino por que la norma es incorrecta, es decir, por una incorrecta determinación de la normativa técnica por parte del Estado, por lo que la responsabilidad de éste se originaría por las mismas razones análogas a lo que la doctrina denomina como responsabilidad del Estado Legislador, en virtud que la causa de la ruina es la aplicación de una norma técnica incorrecta (no injusta), además debemos sopesar, en estos casos y en virtud que es el mismo Estado quien establece esos criterios mínimos de las normas y procedimientos técnicos de aplicación obligatoria y que son vinculantes para los órganos competentes encargado de la autorización y supervisión de las obras, la adecuación de esos criterios mínimos a las posibles acciones materiales causantes del daño, que como veremos posteriormente en complemento a éste trabajo, tienen que necesariamente ponderarse en razón de la utilidad o importancia de la obra en particular y de los estándares establecidos para cada lugar y tiempo determinado, por ejemplo, el criterio mínimo necesariamente será diferente para un hospital que para una obra provisional por ejemplo un galpón para deposito de los materiales de construcción para las obras civiles aun no construidas, igualmente diferente para un hospital de gran capacidad de una ciudad principal en una zona sísmica que para otro más pequeño en una zona rural y estable geológicamente, los criterios no podrán ser los mismos para obras unifamiliares que para obras públicas como escuelas, bibliotecas, instalaciones del metro. En estos casos será igualmente importante determinar el órgano del poder público responsable, en virtud de la división vertical del poder propio de nuestro estado federal como ya hemos señalado, la responsabilidad podría ser del poder nacional o del municipal, o por el contrario la responsabilidad corresponde a cualquiera de los agentes involucrados en el iter antes descrito (propietario, profesional proyectista, constructor, entre otros), análisis que haremos de manera somera cuando desarrollemos el estudio del desarrollo, de la aplicación y vinculación de esta fundamentación jurídica.
3.2.2.- Interaplicación de Normas Jurídicas para establecer la Responsabilidad Administrativa Patrimonial por daños de obras civiles.
De lo visto hasta ahora podemos observar que efectivamente la Administración (latu sensu) se encuentra vinculada, tanto constitucional, como legalmente, a la responsabilidad patrimonial ante los administrados afectados en su patrimonio por los daños que pudieran ocasionar las obras civiles.
Cuando analizamos la fundamentación constitucional deducimos que ésta no era suficiente para establecer la responsabilidad de la administración por su conducta en cuanto al ejercicio, por demás obligatorio como hemos visto, de la potestad regulatoria, de limitación y de policía administrativa en materia urbanística, específicamente en relación con los daños que pudiesen ocasionar las fallas mayores en las estructurales de las obras civiles, ya que para que esa regulación constitucional sea realmente de aplicación material y efectiva en protección del patrimonio de los administrados, se requiere del desarrollo y concreción de un sistema, o bloque de la legalidad, que rija y dé seguridad jurídica al establecimiento de tal responsabilidad, es decir, es necesario un régimen jurídico que desarrolle los lineamientos que define o dibuja la Constitución, los cuales, como ya tuvimos oportunidad de analizar, se deben fundamentar y ajustar a la cláusula del Estado Social y en razón de tal, brindar la debida seguridad, imponiendo y exigiendo los criterios científicos y técnicos mínimos dentro de los cuales se deben tener como seguras las obras civiles, para que luego, siendo que estos criterios establecidos en normas técnicas deben de ser de obligatorio cumplimiento y vinculantes para todo los sujetos intervinientes, incluyendo la misma administración, sean aplicados en la concreción de los proyectos de ordenamiento urbanístico una vez que la administración haya dado su conformidad o autorización para la materialización física o construcción de tales obras, debiendo estar siempre bajo su constante y acuciosa supervisión a fin de determinar la concordancia de las mismas con las normas y reglamentos técnicos aplicables según la materia y los cuales deben quedar exactamente plasmados en el proyecto definitivo, de manera de poder garantizar la seguridad requerida en tales desarrollos, naciendo en consecuencia, a nuestro criterio, la responsabilidad de la administración en el caso de la ocurrencia de cualquier falla estructural en las obras civiles que menoscabe el patrimonio de cualquier administrado en particular.
El análisis del establecimiento y desarrollo de este bloque de la legalidad para la determinación y aplicación efectiva de un régimen de control urbanístico, del cual se pueda deducir una responsabilidad de la administración por los posibles daños patrimoniales que pudiera ocasionar las fallas o ruinas de las estructuras civiles, lo vamos a realizar en tres puntos: 1) Determinar el establecimiento y razón de ser de una ley marco que defina y regule el régimen jurídico aplicable al urbanismo según se deduce de la Constitución, 2) Desarrollo legal y sublegal del Régimen Jurídico Urbanístico, fundamento y concreción de las normas y reglamentos técnicos aplicables según la materia, y 3) Interpretación, aplicación y alcance de tales normas y reglamentos técnicos.
3.2.2.1 Determinación del establecimiento y razón de ser de una ley marco que defina y regule el régimen jurídico aplicable al urbanismo.
La implementación de un régimen jurídico aplicable a la materia urbanística tiene su fundamento y razón de ser en la propia Constitución nacional, en efecto, el artículo 156.19 constitucional instituye como competencia del poder público nacional el establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística. Como podemos observar con claridad, es la misma Constitución en el artículo antes referido quien le ordena al Poder Público Nacional el establecimiento de una legislación especial que rija la materia urbanística. Mandato que efectivamente es coherente y está plenamente armonizado con el resto del articulado que fundamenta el sistema de regulación urbanística y de responsabilidad patrimonial del Estado debido a la actividad de la administración por daños ocasionados por fallas mayores de las obras civiles en los términos aquí utilizados, y a los cuales ya hemos hecho referencia. Es de este entramado jurídico constitucional, integrado por el articulado ya señalado con anterioridad, interpretado de una manera lógica-sistemática del que emanan los principios fundamentales que integran y le dan forma al régimen jurídico urbanístico.
Es de observar que el artículo antes transcrito hace referencia diferenciada de los términos ingeniería, arquitectura y urbanismo, por lo cual consideramos que a los mismos se le debe dar la interpretación que ya hemos señalado en el punto 2.2 de este trabajo.
Estos principios y mandatos constitucionales son recogidos y desarrollados por la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
La ley Orgánica de Ordenación Urbanística acomete la regulación de tres cometidos de la administración en materia urbanística, uno referido a la actividad de planificación en cuanto complementa la concreción de los planes, tanto nacional como regionales de ordenación del territorio según la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio dentro de la ordenación y desarrollo urbanístico local, siendo que su ratio es la limitación del uso de la propiedad inmobiliaria como medio de lograr el fin de la planificación urbanística y no la seguridad de las estructuras, lo cual realiza solamente con el establecimiento de las variables urbanas, otro de los cometidos que disciplina es la actividad regulatoria del desarrollo urbanístico y el control de la ejecución de edificaciones al establecer las competencias y procedimientos para determinar las normas y reglamentos técnicos aplicables según la Ley del Sistema Venezolano de Calidad (antes Ley Sobre Normas Técnicas y Control de Calidad), además estableciendo el alcance y procedimientos aplicables para la supervisión del cumplimientos de tales criterios técnicos y un tercer cometido referido a la actividad de policía, el cual lo realiza mediante la supervisión del cumplimiento de los criterios técnicos y la aplicación de los correctivos materiales necesarios y, de ser el caso, la respectiva sanción, cuyos fines últimos del régimen jurídico urbanístico, en conjunto, son el de asegurarle a la sociedad un lógico y racional aprovechamiento de los espacios urbanos salvaguardando la calidad de vida de los centros urbanos (art. 1 LOOU) y proporcionar la adecuada y razonable seguridad que deben brindar las obras civiles como concreción final de ese ordenamiento urbanístico, seguridad la cual está, como ya hemos visto, constitucionalmente establecida y comprendida dentro de ese concepto indeterminado de calidad de vida. El ejercicio obligatorio de esas actividades de planificación, regulación y de policía por parte de la administración en cumplimiento de sus cometidos, las cuales están constitucional establecidas, otorgándole en consecuencia las potestades respectivas, es la que la hace responsable de las consecuencias patrimoniales dañosas que pudiesen ocurrir a los administrados causadas por las fallas estructurales de las edificaciones, debido a un ejercicio ineficiente o anormal de tales actividades.
Para el cabal ejercicio de las actividades supra señaladas, la administración requiere, además de ese marco regulatorio que establece los cometidos y los principios aplicables antes descritos, el desarrollo de un marco jurídico regulatorio, de rango legal, que establezca los extremos o límites de esa actuación y, como ya hemos adelantado y luego profundizaremos, remita su desarrollo a normas de rango sublegal, como son los reglamentos técnicos, potestad normativa que podrán delegar a órganos, públicos o privados, capacitados científicamente para acometer tal actividad. Para el establecimiento de ese marco regulatorio la LOOU remite de manera expresa la competencia para su elaboración al Ministerio competente de acuerdo a la materia a regular, para que en coordinación con el Ministerio de Infraestructura y mediante resolución ministerial establezcan las normas y procedimientos técnicos aplicables a la ejecución estructural de las edificaciones, siendo por lo tanto estas normas así obtenidas de rango sublegal, obras civiles que además tendrá las limitaciones que, en cuanto a su alcance material, es decir su arquitectura[35], establezca el plan urbanístico respectivo, es decir, se deben ajustar también a las variables urbanas, las cuales por estar contenidas en las ordenanzas y siendo éstas efectivamente Leyes en el sentido formal como ya hemos afirmado, pueden validamente regular o limitar el uso de la propiedad inmobiliaria, en todo caso esta competencia de regular el derecho de propiedad que tienen las ordenanzas municipales también la obtienen de la remisión o delegación expresa que reciben de una Ley Orgánica, pero esta competencia así obtenida, de ser el caso, para tal regulación la podrían realizar solo a los puntos expresa y taxativamente descritos en el artículo 87 de LOOU y no a otro, por lo que si le consideramos a las ordenanzas una naturaleza jurídica sublegal, estas no podrían regular o exigir nunca un tipo de arquitectura colonial, por ejemplo, a las edificaciones ubicadas en el casco central de Petare o de la ciudad de Coro, ni obligar a mantener pintada las fachadas con un estilo y color determinado, por lo que tales exigencias contenidas en las ordenanzas respectivas decaerían por estar viciadas de inconstitucionalidad al regular derechos y garantías protegidos constitucionalmente por medio de normas sublegales.
Esta regulación y limitación de derechos constitucionales por normas de rango sublegal, representa una morigeración o inflexión del principio de legalidad, el cual establece que toda actividad de limitación o regulación por parte de los poderes públicos a derechos protegidos constitucionalmente, se debe establecer sólo por Ley en sentido formal y cuando así lo permita la Constitución, quedando proscripto en consecuencia el acudir a normas de rango sublegal para implementar tal actividad, valga decir, la utilización de los reglamentos. Esta atenuación del principio de legalidad dentro del régimen urbanístico, está plenamente justificada debido a las características científicas y no sociales de las normas técnicas aplicables a tal régimen, como también lo está para el régimen económico debido a la necesidad de adaptar la lenta dinámica de la Administración Pública a la veloz evolución del sistema económico, ya que las características de exactitud, predecibilidad y comprobabilidad objetiva que presentan las reglas de las ciencias y las técnicas[36], no se compadecen con las características de la Organización Administrativa Pública pues limitan a tal extremo su discrecionalidad que bien pudiéramos decir que casi la elimina por completo[37], por una parte, y por otra, ya funcional y pragmática, es que sería inoperante el establecimiento estas normas y reglamentos técnicos por parte de los poderes legislativos debido a la variabilidad constante en el tiempo y de la especificidad de la materia de tales normas, requerimientos y exigencias éstos que adolecen tales órganos, por lo que el acento no está en la formalidad requerida para el establecimiento y aplicación de tal tipo de regulación, sino en su adecuación de exactitud y previsibilidad, oportuna y material a la realidad que regula, en tal sentido me permito transcribir lo que hemos dicho en un trabajo anterior referido al régimen jurídico de la administración económica[38] y el cual consideramos tiene, mutatis mutandi, aun mayor aplicación dentro del régimen urbanístico, en tal sentido ya advertíamos en ese trabajo que:“Los principios y técnicas que rigen a la administración económica, son los mismos del derecho administrativo, ya que aquella, en términos de lógica de la teoría de los conjuntos, es un subconjunto de éste, por lo que las característica y principios de éste son fundamento de aquella, matizado, claro está (sic), por las características propias de flexibilidad y rápida variabilidad o mutabilidad de las actividades económicas, por lo que le son aplicables el principio de legalidad, la reserva de ley y el control judicial de los actos administrativos del Estado, (sic) el primero, es decir el principio de la legalidad no tiene una aplicación tan rígida en la administración económica como en el derecho administrativo, por lo que la regulación reglamentaria está, dentro de ciertos límites bien definidos y ámbito restrictivo, aceptada para poder adaptar los principios generales del derecho administrativo al económico, permitiéndose por lo tanto la remisión legal al reglamento, exclusión hecha a los reglamentos autónomos o independientes cuando limiten o restrinjan las libertades económicas establecidas en el bloque de la constitucionalidad. En consecuencia existe en el derecho administrativo económico, básicamente, dos tipos de reglamentos, unos llamados reglamentos de desarrollo, que como su nombre lo indica, desarrollan y a lo sumo complementan las limitaciones a los derechos económicos ya establecidas en la ley de manera de propender a su aplicabilidad y otros llamados reglamentos delegados, que establecen normas, aunque de rango sublegal, desarrollando las materias que no hayan sido sustantivamente tratadas directamente por el legislador dentro de la ley de los cuales son remitidos, pero que sin embargo estas leyes de remisión deben establecer con claridad, sin ninguna ambigüedad, el alcance o parámetros y los límites a establecer a los derechos económicos en dichos reglamentos delegados[39], aunque el profesor Eloy Lares Martínez se manifiesta en desacuerdo con esta denominación, ya que, si se trata de normas especiales que van más allá de la potestad reglamentaria y tienen la eficacia normativa de la ley sobre asuntos comprendidos en la reserva legal, no es posible llamarlos reglamentos, sino leyes; pero en razón de la cualidad de su autor que no es el legislador ordinario, sino el ejecutivo, se les denomina Decretos-Leyes[40]”, yuxtaponiendo lo anteriormente expuesto para el régimen económico al urbanístico, podemos deducir las siguientes consideraciones en relación a este último:
1) Se trata de un régimen jurídico al cual le son aplicables los principios generales que rigen al derecho administrativo y en especial los siguientes:
a) El principio de jerarquía normativa, tanto desde el punto de vista político como por la organicidad administrativa.
b) Principio de legalidad, con la atenuación antes descrita.
c) Principio de reserva legal o de Ley, con la salvedad de la remisión por ley al reglamento en los términos y condiciones señalados.
d) Principio de razonabilidad y proporcionalidad, el cual implica que el Estado puede limitar o restringir el ejercicio de un derecho, incluso de manera abusiva, con la obligación de hacerlo en forma tal que su actuar se adecue a la norma jurídica, y a los motivos y fin que establece objetivamente la Constitución y la ley, siempre que esté justificado para el logro del bien general (razonabilidad), lo cual implica que debe necesariamente haber una reciprocidad mesurada entre la norma jurídica y el fin que se persigue con la conducta administrativa, de manera de satisfacer de esta manera de interés general (proporcionalidad).[41]
e) El principio de intangibilidad de los actos propios, lo cual, evidentemente, vincula a la propia administración en general.
f) Principio de buena fe, tal y como se extrae principalmente del artículo 141 constitucional.
g) Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, siendo que esto vinculan igualmente a la administración que lo produce.
2) Dichos principios administrativos urbanísticos no deben ser aplicados como un dogma, sino que más bien, visto las características técnicas que gobiernan esta actividad, se requiere una flexibilidad en cuanto a las formalidades de su promulgación, puesta en vigencia y aplicabilidad y además la interpretación normativa debe realizarse en función de su efectividad material y no en cuanto a su formalidad y legalidad.
3) Está plenamente aceptada y justificada la intervención y limitación administrativa mediante normas de rango sublegal, fundamentada en lo que hemos denominado reglamentos delegados.
4) Adicionalmente, en virtud de la publicatio que establece el artículo 5, el cual declara como de utilidad pública y de interés social todo lo concerniente a la ejecución de los planes de ordenación urbanística, juridifica las potestades que devienen de las competencias establecidas, tanto por la Constitución como en la LOOU, por lo cual hace que el ejercicio de esas competencias se hagan de obligatorio ejercicio, so pena de responsabilidad como ya hemos deducido anteriormente.
3.2.2.2.- Desarrollo legal y sublegal del Régimen Jurídico Urbanístico:
La ley orgánica de ordenación urbanística establece, como ya hemos visto, el marco regulatorio del régimen jurídico urbanístico y remite al Ministerio de infraestructura y los otros ministerios que, directamente o a través de sus organismos adscritos, tengan atribuciones urbanística, el desarrollo mediante resoluciones de las normas y los procedimientos técnicos para la ejecución de las edificaciones (artículo 78), regulaciones que, contrariamente a lo establecido y requerido en la Constitución para regular y limitar derechos y garantías constitucionales, son de rango sublegal y cuya justificación ya la hemos abordado, sin embargo ordena su publicación conforme a la Ley de Publicaciones Oficiales como si se tratase de una Ley en sentido formal para que surta sus efectos legales.
El desarrollo normativo de la remisión legal se encontraba regulada en la Ley sobre Normas Técnicas y Control de Calidad, publicada en la gaceta oficial número 2529 extraordinaria del 31 de diciembre de 1979, la cual, según establecía su artículo 1.a.-, regía la actividad de Normalización Técnica, y definía a los efectos de la aplicación de esa Ley, que es lo que se debía entender por Norma, definiéndola de la siguiente manera: "Es una especificación técnica u otro documento a disposición del público, elaborado con la colaboración y consenso o aprobación general de todos los intereses afectados por ella, basada en resultados consolidados de la ciencia, tecnología y experiencia, dirigida a promover beneficios óptimos para la comunidad y aprobada por un organismo reconocido a nivel nacional, regional o internacional”[42], se infiere de inmediato de la definición antes transcrita varias características de este tipo de norma que debemos puntualizar para la debida inteligencia que debamos tener ellas, primero, remite competencias a órganos en sentido general, sin especificar a cuales se refiere y si son de derecho público o pertenecen a instituciones privadas, incluso establece la posibilidad de remisión a órganos supranacionales (internacionales), ahora bien, en referencia a la naturaleza del órgano remitido le son aplicables los criterios que hemos establecidos en cuanto a la aplicación flexible del principio de legalidad y en cuanto a la supranacionalidad es algo intrascendente ya que las normas técnicas tienen validez por ellas mismas y no sólo son, sino que tienen que ser, de aplicación universal para que puedan ser realmente eficaces, es decir, a igualdad de condiciones, independientemente del lugar, deben predecir el mismo resultado, y segundo, éstas no son normas en el sentido jurídico, ya que no regulan conducta alguna ni establecen sanción por su incumplimiento, lo que instituyen es un fin, es decir tiene un carácter teleológico, el cual es la efectividad material de lo que regula, que se debe traducir en promover beneficios a la comunidad. En coherencia con lo anterior el artículo 14 de la mens legis establecía que las normas venezolanas COVENIN tendrán carácter de recomendaciones, sin embargo y para los efectos que nos interesan a fin de determinar la responsabilidad del Estado, la ley definía lo que debíamos entender por norma obligatoria, a saber: "Es una norma cuya aplicación se hace obligatoria mediante una disposición del Ejecutivo Nacional, basada en la ley”[43], definición plenamente coherente con todo lo dicho hasta este momento, es decir, mediante la inmediata anterior definición la ley reconoce explícitamente que para que estas normas técnicas, las cuales pueden ser emitidas por Decretos, sean de obligatorio acatamiento tienen necesariamente que estar remitidas por una Ley (reglamentos delegados), y cuya justificación está cuando se trate de servicios que tengan relación directa con la salud y la vida de la persona (artículo 14 ejusdem) (resguardo a la seguridad).
La misma ley es la que hace posible el establecimiento del vínculo directo o relación de causalidad de la administración entre el incumplimiento de estas normas técnicas y sus consecuencias por la actividad anormal, en virtud que el artículo 10 establece que los productos y servicios (sic) que tengan relación directa con la salud y la vida de las personas, estarán sometidos a la vigilancia y control de los organismos oficiales que, por la naturaleza de esos bienes o servicios, tengan competencia en la fabricación o usos de esos productos o en la prestación de los servicios, texto que establece imperativamente tal actuación y que su anormal cumplimiento debe inevitablemente acarrear responsabilidad y del cual también emerge de inmediato que esa responsabilidad no se limita exclusivamente a la actividad de vigilancia y control sino que llega hasta la de la prestación de servicios (en sentido lato -no solo el servicio público-), en el entendido de que esos productos o bienes que señala la Ley lo debemos interpretar, a objeto de éste estudio, como obras civiles, también debemos entender a los servicios como todo lo que incluimos en el denominado Iter material, y entendemos a la fabricación como sinónimo de construcción, y como uso debemos asimilar a la ocupación material de las obras civiles en el tiempo.
Para el desarrollo material de esta normativa aplicable al régimen jurídico urbanístico, la ley le otorgó la competencia de “Coordinación” al Ministerio de Industrias Ligeras y Comercio (antes Ministerio de Fomento), la cual debía ejercer con los organismos públicos o a quienes por mandato legal corresponden funciones de desarrollo de normas de productos o servicios (artículo 15 ejusdem). En acatamiento del antes referido artículo 15 y para el establecimiento de un procedimiento único, el Ministerio del Desarrollo Urbano (Hoy Ministerio de Infraestructura), el cual, según el artículo 78 de la LOOU, tenía la competencia para establecer las normas y procedimientos técnicos para la fijación de los criterios mínimos a implementar en la ejecución de las obras civiles, firmó convenio el 4 de marzo de 1980 con la Comisión venezolana de Normas Industriales (COVENIN), con el Fondo para la Normalización y Certificación de Calidad (FONDONORMA) y el mismo Ministerio de Fomento, con el objeto de desarrollar, a través de diversas comisiones técnicas[44] establecidas de acuerdo a la materia, las normas y reglamentos técnicos aplicables a las obras civiles.
Estas comisiones técnicas, produjeron muchos instrumentos normativos, unos de uso obligatorio y otros no, a algunos se les daban un carácter provisional en espera de recibir observaciones. Como ejemplo de estas normas tenemos: “Norma Venezolana - Estructuras de Concreto Armado para Edificaciones Análisis y Diseño, COVENIN - MINDUR, 1753-87”, otra “Norma Venezolana - Código de Prácticas Normalizadas para la Fabricación y Construcción de Estructuras de Acero, COVENIN - MINDUR, (PROVISIONAL),1755-82", entre otras muchas. Actualmente SENCAMER[45] presenta 307 normas del Comité Técnico de Construcción (CT-03), de las cuales 12 son obligatorias y 295 no.
A título ilustrativo de ver cual es el alcance de estas normas técnicas, presentamos el texto del primer artículo de la norma 1753-87 antes señalada: “Estas Normas establecen los requisitos mínimos para el proyecto y ejecución de cualquier estructura de concreto armado para edificaciones que se proyecte o construya en el territorio nacional”, el cual está en concordancia con todo lo que hemos dicho hasta este momento, en efecto, claramente señala que establece los requisitos o criterios mínimos exigidos para el proyecto y la construcción segura de obras civiles, con ámbito de validez nacional, y emitida mediante decreto.
Como se puede observar, hay normas que son obligatorias, otras que como ya hemos señalado, tienen el carácter de simples recomendaciones, pero en todo caso todas señalan los requisitos mínimos que deben tener estas construcciones para ser seguras, lo cual crea una gran incertidumbre en cuanto al establecimiento de la debida responsabilidad por los daños que pudiesen ocasionar las fallas de esas construcciones, ya que aparentemente y en principio el proyectista y el constructor pareciera que pudiesen excepcionarse si la falla sobreviene por la aplicación de una de estas normas no obligatorias y más aun, cumpliendo la norma técnica obligatoria, y además se nos presenta la duda de cómo debemos evaluar la responsabilidad del Estado por su actividad regulatoria. Estos temas lo analizaremos en un punto posterior.
Además de lo señalado en cuanto a la incertidumbre jurídica que presenta la LOOU en cuanto a su validez o no, la Ley sobre Normas Técnicas y Control de Calidad (LNTCC) ha sido derogada expresamente por la Ley del Sistema Venezolano para la Calidad (art. 128 LSVC).
La ratio de esta LSVC es mucho más amplia que la derogada, en efecto, la LNTCC regulaba las actividades de Normalización Técnica, Control de Calidad y la Certificación para la conformación de los productos y servicios con las normas técnica, con el objeto de garantizar la identificación y el acceso de los consumidores a productos de calidad (en nuestro caso: seguros), tanto de producción nacional como importados, como también certificar y dar garantía de la producción nacional a objeto de su exportación, mediante la planificación, organización, coordinación y control de todo lo referente a ese control de calidad y su Certificación, y a tales efecto otorgar la marca NORVEN a los productos que cumplan con los criterios que establezcan las normas COVENIN, siendo obligatorias cuando se trate de productos o servicios cuyo consumo o uso tengan relación directa con la salud y la vida de las personas, en resumen para nuestro estudio, estipular y garantizar los criterios mínimos de calidad y seguridad que deben tener las obras civiles. En cambio la LSVC posee un ámbito de regulación mucho más amplio, ésta desarrolla el artículo 117 de la Constitución bajo el principio de la solidaridad entre los órganos del poder público y los particulares (personas naturales o morales) (art. 9 y 13) conforme a la cláusula del Estado Social, mediante la implementación de ciertos sub-sistemas (art. 1) que actuarán bajo los parámetros y principios que establezca el Consejo Venezolano para la Calidad (art. 24) para Conformar el Sistema Venezolano para la Calidad (art. 17), todo bajo la rectoría y coordinado por el Ministerio de la Producción y el Comercio (art. 20), para garantizar no sólo la calidad sino también la competitividad de los productos (art. 2), todo esto en adición a los objetos que perseguía la ley derogada que anteriormente señalamos.
Como podemos observar, el ámbito de aplicación de esta ley sobrepasa al de las exigencias mínimas para poder establecer la responsabilidad del Estado por los daños patrimoniales que ocasionen las fallas de las estructuras civiles, por lo que concretaremos nuestro análisis sólo a lo que tenga estricta relación con el objeto de nuestro estudio.
En líneas generales lo estudiado para la ley anterior se aplica en esta LSVC. El artículo 8[46], a diferencia de lo estipulado en el artículo 10 de la LNTCC derogada, establece de una manera más directa e imperativa la obligación de los Órganos del Poder Público de cumplir con lo preceptuado en el artículo 117 de la Constitución, es de hacer notar que la redacción de este artículo, a nuestro criterio, se presta a confusión, nuestra interpretación es que cuando la norma establece la obligación de los órganos del poder público de proveerle a las personas bienes y servicios de calidad, no se refiere a que esa acción de proveerles sea exigible directamente a ellos, sino que es una acción genérica que deben realizar todos obligados según la Ley y que los Órganos del Poder Público deben de garantizar, si no fuese de esa manera no tendría sentido el desarrollo de esta Ley, ya que ésta regula e impone deberes y obligaciones a diversos sujetos y no tendría sentido terminar estableciendo las responsabilidades en un solo sujeto y además ajeno a las materias que reguló.
La principal diferencia, relacionada con la materia que nos interesa, radica fundamentalmente en el procedimiento de formación de las normas y reglamentos técnicos. Esta nueva Ley comienza con definir con más precisión que es lo que debemos entender por Norma y por Reglamentaciones Técnicas, a tal efecto establece: “Norma: documento aprobado por una institución reconocida que prevé para un uso común y repetido, reglas, directrices o características para los productos o los procesos y métodos de producción conexos, cuya observancia no es obligatoria.(omissis)”, todo lo cual es coherente con la integralidad de este análisis, como podemos observar estos preceptos gozan de la previsibilidad de las normas técnicas que ya hemos señalado, y de igual manera que la ley anterior, su observancia, en principio, no es obligatoria. Define las Reglamentaciones Técnicas como: “documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas”, en esta oportunidad la ley no condiciona directamente su obligatoriedad solo a los casos en los cuales se trate de productos o servicios cuyo consumo o uso tengan relación directa con la salud y la vida de las personas, o cuando a su juicio así lo exija el interés nacional, y que la Administración discrecionalmente así lo declarara, como lo planteaba la ley derogada.
El artículo “primero” instituye dentro de los objetivos de la ley el diseñar el marco legal que regule al Sistema Venezolano para la Calidad, que como ya hemos señalado, constituye el conjunto de principios, normas, procedimientos, subsistemas y entidades que interactúan y cooperan de forma armoniosa y contribuyen a lograr los propósitos de una óptima gestión nacional de la calidad[47], es decir, este Sistema constituye el fundamento que debe regir la estructuración de el régimen jurídico y material de la adopción, aplicación y supervisión de las normas y reglamentaciones técnicas que deben de regir la actividad urbanística, amén de otras áreas. Este sistema, es decir, este conjunto de principios, normas, procedimientos, subsistemas y entidades, lo integra la conjunción de otros sistemas inferiores que forman parte de éste, es decir está conformado por una serie de subsistemas independientes pero interrelacionados y actuando solidariamente, estos subsistemas son: Normalización, Metrología, Acreditación, Certificación, Reglamentaciones Técnicas y el de Ensayos. Aunque, como ya hemos señalado, todos estos subsistemas deben de actuar de manera armoniosa, ya que todos se necesitan mutuamente, sería imposible la aplicación de los reglamentos técnicos sin una adecuada reglamentación de los sistemas de medida, sin estas últimas no habría unicidad, se haría difícil su interpretación, es como si se escribieran en idiomas desconocidos, nos referiremos específicamente al subsistema de Normalización, al de Reglamentaciones Técnicas y al de Ensayos.
El subsistema de Normalización, tal y como su nombre lo indica, ejecuta las actividades de elaboración, aprobación y publicación de las Normas en el sentido en el cual la Ley las define, es decir, no se consideran normas jurídicas estricto sensu, las cuales servirán de base a la formulación de las Reglamentaciones Técnicas que regularán de manera imperativa las actividades tendentes a mejorar la calidad de los productos, procesos y servicios (artículo 34). A los efectos de cumplir con tal objetivo, el Ministerio de la Producción y el Comercio delegará a un organismo, público o privado de reconocida capacidad en la materia a regular, la coordinación de este proceso (artículos 35 y 36), lo cual tampoco presenta una diferencia significativa respecto a la ley derogada, sólo que se presenta más específica y detallada, siendo por lo tanto menos ambigua. Para el cumplimiento de esta función de Normalización, los organismos autorizados a tales fines crearán comités, subcomités técnicos de Normalización y otros órganos de estudio, evaluación y control por sectores de actividad (artículo 38.2), diferenciándose del anterior régimen en que se establece la posibilidad de ir disgregando la materia a regular en órganos cada vez más especializados, en todo caso se conserva la configuración original de los comités antes señalados (CT-01 Textil, CT-03 Construcción etc.), los cuales y dentro de cada sector de actividad desarrollarán sus actividades en coordinación con el organismo de Normalización responsable de la materia. De todo este proceso se producirán las normas COVENIN, las cuales constituirán la referencia a básica para determinar la calidad de los productos y servicios de que se trate (artículo 41) y el fundamento de las Reglamentaciones Técnicas de uso obligatorio.
La Ley del Sistema Venezolano para la Calidad en el Título VII referido al Sub-Sistema de Reglamentaciones Técnicas, regula de una manera general el proceso para la formulación de estas reglamentaciones de obligatorio cumplimiento, regulaciones éstas que nos interesa a los fines de la determinación de la responsabilidad del Estado por los daños patrimoniales que ocasionen las fallas de las obras civiles, sin embargo, el artículo 78 establece expresamente que el proceso estará sujeto a las disposiciones que a tales efecto se dicten en legislación especial sobre la materia, la cual, a nuestro criterio, prevalecerán por la especialidad. De éste surgirán las normas de obligatorio cumplimiento, tales como: “Norma Venezolana - Estructuras de Concreto Armado para Edificaciones Análisis y Diseño, COVENIN - MINDUR, 1753-87”, y “Norma Venezolana - Código de Prácticas Normalizadas para la Fabricación y Construcción de Estructuras de Acero, COVENIN - MINDUR, (PROVISIONAL),1755-82" ya antes señaladas.
En el área de las construcciones urbanísticas el Sub-Sistema de Ensayos tiene una gran importancia, éste es el que nos permite determinar a ciencia cierta, de una manera estrictamente objetiva, los parámetros para el establecimiento de las reglamentaciones técnicas y luego si los elementos estructurales ya construidos cumplen con las exigencias mínimas establecidas en el proyecto, exigencia esta última determinante en cuanto al seguridad ya que es más importante que los elementos estructurales cumplan con los parámetros exigidos en el proyecto y determinados en los ensayos que con los requisitos exigidos por las normas, en todo caso las primeras deben tener una exigencia mayor o al menos igual a los segundos. La exigencia de objetividad se logra con la implementación de unos procesos de ensayos normalizados, de manera tal que siempre y a determinadas condiciones se obtengan idénticos resultados que podamos comparar con las exigencias del proyecto y con las reglamentaciones técnicas. A tales efectos se deben elaborar manuales técnicos que establezcan y describan con exactitud los métodos y procedimientos aplicables a cada ensayo y de ser el caso el establecimiento de tablas y criterios de comparación a los cuales se deben siempre ajustar los resultados de los mismos. Como podemos observar, este mundo de la naturaleza es diferente al mundo de la cultura o social, en este último el no acatamiento estricto y exacto de la ley configura un ilícito, mientras que en el mundo de la naturaleza la ley natural (descubierta por el hombre), a igualdad de condiciones, siempre se cumple de manera idéntica, mientras que la ley técnica (establecida por el hombre) lo que hace es describir, como supuesto fáctico de ella, las condiciones de cumplimiento de la ley natural y predice lo que indefectiblemente se debe hacer, el no acatamiento de esta predicción (prescripción de la norma) ocasiona una incorrección, es decir, un acto incorrecto, que sería ilícito sólo si la norma técnica es obligatoria y así lo estipula, de lo contrario el ilícito sólo se configuraría si el efecto material es contrario a lo que en la norma predice y causa un daño, en el punto siguiente veremos con más detenimiento esta distinción.
3.2.2.3.- Interpretación, aplicación y alcance de tales normas y reglamentos técnicos:
La discrecionalidad administrativa es una actividad de naturaleza eminentemente volitiva, de carácter axiológico aunque se realice en cumplimiento de ciertos fines, dentro de la cual la administración es libre de elegir entre varias posibilidades y cualquiera que sea la que elija será irreprochable, siempre y cuando se sujete al principio de legalidad y competencia, al principio de racionalidad y proporcionalidad, y cumpla con el fin perseguido por la ley, siendo por lo tanto su actuación inimputable jurídicamente cualquiera que ella sea, lo anterior se contrapone radicalmente con la actividad técnica, en la cual, la administración debe realizar una actividad intelectiva, es decir, implica un juicio técnico lógico, con un eminente carácter teleológico y no axiológico, es decir su conducta debe ser pertinente a un fin, no se valoran situaciones sino que se establecen objetivos, cuyo resultado se manifiesta en actuaciones que no pueden ser justas o injustas sino correctas o incorrectas, estando por lo tanto tal actividad plenamente sujeta a control administrativo y/o judicial y la imputabilidad de ese control lo fundamenta precisamente la eficacia material de esas normas y reglamentos técnicos y no la formalidad o conformidad con el sistema jurídico, por lo que la fundamentación de su recurribilidad no se podrá argumentar sino demostrar, en consecuencia y debido a lo que ya hemos dicho supra, éstas normas técnicas eliminan toda posibilidad de discrecionalidad en el actuar administrativo.
En consecuencia, para el correcto análisis interpretativo de estas normas técnicas requerimos tener presente ciertas características y condiciones que las diferencian de las normas de conducta o normas sociales. De éstas últimas tenemos una intuición natural e inmediata de su significado, un conocimiento lego que proviene de nuestras creencias nacidas dentro del contexto social donde nos desarrollamos y que generalmente nos impone la obligación de acatarlas, y a las cuales no nos he dable hacerle juicio en cuanto a su justicia o injusticia, sino a su validez, deber de acatamiento impuesto por la norma que trata de dirigir nuestro arbitrio en el sentido de conformar nuestra voluntad a la conducta impuesta y, de no ser así, impone una sanción. Contrariamente, las normas técnicas propiamente dichas no regulan conductas ni establecen sanciones personales ni patrimoniales, al menos no directamente, pudiéramos considerarlas en estos casos como normas en blanco ya que las consecuencias ablatorias se encuentran en otras normas, lo que si realizan es predecir situaciones de la naturaleza, bien sean fácticas o abstractas, que se deben corresponde con condiciones previamente establecidas y determinables, las cuales deben de estar claramente descritas en la norma, sea de manera abstracta o física, por lo que, cuando se presenten esas mismas y exactas condiciones, siempre tiene que ocurrir exactamente lo que la norma predice, de no ser así, es decir, de no adaptar nuestra conducta a tal realidad fáctica o abstracta, estaríamos violando no una regla de conducta sino una ley de la naturaleza. En consecuencia las normas sociales regulan conductas, las técnicas predice situaciones de la naturaleza, bien de la naturaleza física como la abstracta, por lo que las primeras se deben cumplir, aunque tal cumplimiento no necesariamente siempre sucede ya que está en el arbitrio humano cumplirlas o no, mientras que las segundas, a igualdad de condiciones, siempre y de manera indefectible, sus consecuencias por ser predecibles las debe establecer correctamente la norma, de no ser así, ésta perdería su eficacia, no por su no correspondencia con el sistema jurídico sino por no ajustarse a la realidad natural que trató de predecir. De tal manera pues que la estructura en las normas técnicas está dada por que éstas presentan o describen con bastante precisión unas situaciones de la naturaleza que hacen ciertamente previsible y predecible las consecuencias que la misma dispone en su contenido normativo; dicho en otras palabras, si una norma técnica establece que, para una determinada y previsible carga impuesta (fuerza) a una columna estructural, ésta debe tener una dimensión determinada, nos esta describiendo exactamente la situación fáctica que actúa sobre esa columna y está prediciendo cual debe ser su consecuencia, la cual es en éste caso el establecimiento de ciertas dimensiones que debe cumplir la construcción de la misma para que logre el fin de la norma técnica, el cual es, en éste caso, que la columna sea segura. Debemos diferenciar lo que es una norma técnica de lo que es una ley de la naturaleza, estás últimas predicen con exactitud lo que siempre ha de suceder cuando ciertas condiciones físicas o abstractas se presentan, mientras que las primeras describen ciertas situaciones de la naturaleza y establece una consecuencia que siempre se debe de cumplir para lograr el fin de la norma, en las leyes de la naturaleza no podemos evitar su ocurrencia a menos que se cambien las condiciones de su entorno, mientras que en las normas técnicas su ocurrencia puede no ocurrir por una conducta, bien inapropiada o bien justificada, lo cual no siempre hace que la violación de una norma técnica sea antijurídica per se.
Las características antes descritas hacen de estás normas técnicas que el fundamento de su recurribilidad sea por vía de demostración y no por argumentación como sucede con las normas sociales, por lo que para establecer la adecuabilidad o no de una norma técnica a un caso concreto, no es pertinente argumentar la formalidad y adecuación de la misma al marco jurídico que la establece, sino la previsibilidad de sus consecuencias a la situación fáctica del caso particular, por lo que la eficacia de las mismas viene dada por la exactitud de su previsibilidad a objeto de lograr el fin de la norma y no por el formalismo de la misma para su adopción e implementación, esta es la razón que justifica el contenido del artículo 14 de la Ley sobre Normas Técnicas y Control de Calidad que establece que las normas COVENIN tendrán que el carácter de recomendaciones y que se encuentran perfectamente en sintonía con el texto introductorio de la Norma Venezolana de Código de Prácticas Normalizadas para la Fabricación y Construcción de Estructuras de Acero Nº 1755-82, que dice: "…ningún código puede sustituir el criterio de un ingeniero experimentado responsable del proyecto de una estructura”, por lo que ha nuestro criterio estas normas técnicas, por las características antes descrita, estarían sujetas a un cierto y típico control difuso en cuanto a su eficacia por parte de los operarios profesionales y especializados, siempre que su inaplicabilidad pueda se demostrada, no argumentada, y para las de cumplimiento obligatorio, dicho control difuso debe ser formal en el sentido de dejar plasmado claramente en el proyecto la demostración objetiva y científica de tal ineficacia, en tal sentido está justificado lo previsto en el artículo de 6 de LSVC al establecer que: “…En el caso de (sic) normas, según lo establecido en esta Ley, para el ámbito de desarrollo voluntario de sistemas de calidad, las no conformidades de cumplimiento de dichas normas se podrán dirimir o decidir a través de formulas basadas en los procedimientos de Evaluación de Conformidad entre las partes involucradas”, lo cual podría crear un precedente negativo para el Estado legislador en caso de establecerse alguna responsabilidad relacionada con la norma inaplicada, lo anterior no significa que se proscriba el control jurisdiccional, pero en todo caso el juez debe realizar una labor intelectiva a objeto de determinar la eficacia técnica de la norma y no quedarse en buscar la legalidad de la misma, no podría imponer la aplicación de una norma ineficaz técnicamente, es decir errada, por el simple hecho de ser legal, es decir ajustada al procedimiento que contempla la ley para su formación, en este caso estaría tomando una decisión no injusta sino errónea, ya que las normas técnicas no pueden ser ilícitas sino solo incorrectas
De lo anterior podemos deducir que las normas sociales las produce el hombre, en un sentido político podemos decir que las produce el poder legislativo, mientras que las normas técnicas son descubiertas, en consecuencia no se requiere de un ente u órgano formal y previamente establecido que mediante un consenso social imponga una regla técnica, sino por el contrario cualquier persona ente u organización adecuadamente capacitada puede establecer (descubrir) una norma técnica y la misma ser de aplicación obligatoria y eficiente para el logro del fin perseguido, el problema, en lo que a nuestro estudio compete, es la sistematización para su establecimiento por los órganos idóneos, y la presentación (publicación) a los destinatarios a objeto de su utilización (cumplimiento), esto es precisamente lo que regulan las leyes comentadas, además estas características son las que determinan el hecho de la validez universal y no formal de estas normas, su control, si se quiere, difuso de su eficacia y la recurribilidad técnica y no formal de su contenido, es lo que justifica también, al igual que para la aplicación para el régimen económico, la flexibilidad del principio de legalidad para la implementación de este tipo normas en el régimen jurídico urbanístico.
4.- Aplicación material del régimen jurídico urbanístico y sus consecuencias.
Del análisis que anteceden vemos que el régimen jurídico urbanístico está conformado por normas y principios constitucionales, los cuales son recogidos en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística que los desarrolla y en función de estos principios y normas establece las directrices y límites que deben gobernar los procedimientos para la determinación y aplicación de las normas y reglamentaciones técnicas por los órganos de la Administración Pública, como podemos observar éste régimen jurídico está conformado por normas de rango constitucional, de rango legal y de rango sub-legal, además vimos que la ratio de este régimen es la adecuada ordenación y aplicación del desarrollo urbanístico y la construcción de las edificaciones con el fin de garantizar la armonía y una adecuada calidad de vida, traducida ésta a los efectos que nos interesa, en una adecuada seguridad.
Vimos igualmente que para el cumplimiento de estos objetivos el Estado goza de amplia potestades de regulación, limitación y control para garantizar el logro de estos fines, lo cual hace que el ejercicio de esas actividades sean de obligatoria ejecución, so pena de incurrir el Estado en responsabilidad por un ejercicio anormal de sus actividades o por tener una conducta omisiva o permisiva.
La regulación del ejercicio de estas actividades, en lo que al control de la ejecución de las obras civiles se refiere, está contenida en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística en el Título VII. Esta ley dispone que lo concerniente a los permisos o autorizaciones administrativas se rijan exclusivamente por lo que esta ley establezca, y remite a lo dispuesto en leyes especiales toda materia distinta a estos permisos o autorizaciones administrativas, haciendo remisión expresa al Ejecutivo Nacional para que dicte las normas y procedimientos técnicos aplicables a las construcciones de obras civiles.
Vemos entonces que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística sólo regula la parte administrativa, mas no la técnica, la cual está desarrollada en la Ley del Sistema Venezolano para la Calidad, la cual a su vez y en el mismo sentido que la anterior, sólo regula igualmente la parte administrativa, remitiendo el desarrollo normativo a otros entes, públicos o privados, de reconocida capacidad técnica en la materia remitida. Esta constante desagregación de las competencias normativa está plenamente justificada por los razonamientos antes explicados, toda vez las características que presentan estas normas y reglamentaciones técnicas en comparación con las normas jurídicas clásicas.
Entonces, vemos que la regulación fundamental de toda esa actividad de limitación y control de derechos y garantías constitucionales están contenidas en normas de rango sublegal, con la característica adicional que la misma Ley del Sistema Venezolano para la Calidad diferencia dos tipos o rango de normas, las Normas latu sensu que las caracteriza como de no obligatoria observancia y las Reglamentaciones Técnicas cuya observancia es obligatoria, mientras que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, ley marco de ésta, establece la obligatoriedad de la aplicación de ambas, lo cual amerita un análisis especial en vista de su aplicabilidad práctica.
Pensamos que la Ley del Sistema Venezolano de Calidad, al definir la Norma como de observancia no obligatoria, no se refiere a la norma per se, sino a su contenido, ya la define de la siguiente manera: “Norma: documento aprobado por una institución reconocida que prevé para un uso común y repetido, reglas, directrices o características para los productos o los procesos y métodos de producción conexos, cuya observancia no es obligatoria (sic).”, primero se refiere a la norma como un documento, que por tal debe tener un contenido no necesariamente normativo en el sentido clásico, y cuyo contenido podría estar configurado por los procesos, dato técnicos, resultados, procedimientos técnicos, etc., segundo es aprobado por institución indeterminada, cualquiera, con la exigencia que sea reconocida y de adecuada capacidad técnica y por último que prevé reglas y directrices, es decir, según lo estudiado hasta este momento, se refiere a normas técnicas que son las que predicen situaciones de la naturaleza como ya hemos visto. Visto así lo que no sería aplicable eventualmente a un caso concreto sería el contenido, por no tener aplicabilidad o efectividad a las características físicas específica que presente ese caso específico, pero al cual sin embargo habría que darle una solución técnica, aunque diferente a lo que la norma pueda establecer, sería lo que hemos llamado un control difuso especial y en aplicación de los principios del derecho procesal no estaría permitido la absolución de la instancia, es decir, tenemos siempre acometer una solución técnica so pena de incurrir ilícitamente en una conducta omisiva, por tal razón es que consideramos que la norma siempre tiene que ser aplicada, en acatamiento a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Urbanismo, mas no así su contenido, al cual para que sea realmente eficaces debe ser el correcto para el caso concreto y no sólo el legal, o sea, el impuesto por la Norma, pues éste no tendría aplicabilidad práctica ni cumpliría el fin buscado, todo lo contrario, ocasionaría un daño contraviniendo todos los principios y fines que gobiernas éste régimen. La situación para las Reglamentaciones Técnicas sería ligeramente diferente, la Ley del Sistema Venezolano para la Calidad establece que ésta se deben basar o estar referidas a las Normas (Latu sensu) y cuya observancia es obligatoria, por lo que en principio y en líneas generales tendrán la misma estructura que las anteriores y por lo tanto sus consecuencias materiales y practicas serían las mismas con la diferencia de su obligatoriedad, la cual la debemos entender que mas en cuanto a la exactitud de su contenido de aplicación obligatoria, en el criterio previsibilidad y seguridad que establezca, ya sería imposible predecir con exactitud las condiciones de cada caso concreto y por lo cual, en aplicación de todo lo que hemos visto ahora, pudiera no ser aplicable por no ser correcta la norma, pero lo que si se hace obligatorio son las acciones que prevé a objeto de garantizar la eficacia de la norma, como ejemplo práctico: si la norma establece que cada cierto volumen de concreto hay que tomar una muestra para realizarle un ensayo, según lo establezca Subsistema de Ensayos, y que resultado del mismo no cumple con la exigencias del proyecto, la obra necesariamente debe ser demolida, aquí no vale demostración alguna ni mucho menos argumentación justificativa, la norma establece lo que es correcto y esto no admite ninguna interpretación, es decir, su observancia es obligatoria.
Visto lo anterior observamos que el sistema de aplicación de normas técnicas requiere de una constante supervisión, responsabilidad que la Constitución le ha conferido al Estado como ya hemos analizado, por lo tanto se debe concluir que la indebida aplicación de estas actividades traería como consecuencia la responsabilidad del Estado por un ineficiente ejercicio de las mismas, lo que significa que la relación de causalidad directa no está dada en que el Estado sea responsable de la obra civil dañosa, sino que la imputabilidad del daño se hace al Estado por un ejercicio anormal de su actividad, tanto legislativa por un incorrecto establecimiento de normas técnicas como por un deficiente control de aplicación a las construcciones de edificaciones.
5.- Conclusiones:
En este estudio hemos querido establecer fundamentalmente los principios y las bases jurídicas que sustenten un sistema especial y si se quiere autónomo de responsabilidad del Estado por los daños de las estructuras civiles, sobre todo si estas obras no son del dominio público, ya que de ser éste el caso estaríamos en presencia de un clásico caso de responsabilidad por sacrificio personal que no está obligado a soportar la victima o establece un desequilibrio de ésta ante las cargas públicas en el evento que el daño no sea colectivo.
Las bases jurídicas y las conclusiones a que con este estudio hemos llegado en este primera aproximación, serán igualmente el fundamento para uno futuro a objeto de determinar las responsabilidades del Estado por daños de obras civiles en supuestos de ocurrencia diferentes a los aquí sencillamente analizados, es decir, no a los solos casos de responsabilidad por funcionamiento anormal, tanto normativamente como por actividad de policía, sino a también a daños tales como los que pudieran ocasionar eventos impredecibles, o los que aun siendo predecibles no se pueda determinar el momento de su ocurrencia, pudiendo ser hoy, mañana, dentro de 10, 100, 500 o más años, también nos queda por analizar los casos en los cuales los daños ocurren por situaciones que se deben predecir en cuanto a su ocurrencia y magnitud estadísticamente, como podría ser el drenaje y alcantarillado de una vía principal.
Concluimos entonces en esta primera aproximación en cuanto al establecimiento de las debidas responsabilidades del Estado por los daños patrimoniales que ocasionen las obras civiles a los particulares, que efectivamente si existe una responsabilidad directa del Estado por esos daños que ocasionan las estructuras civiles no demaniales ocasionados por la deficiente resistencia a las cargas de régimen a las cuales normalmente deberían estar expuestas, no por ser el Estado el responsable de la guarda sino por incumplimiento o ineficacia de su potestades dentro del régimen urbanístico en las formas, conclusiones y términos aquí descritos. Es decir la relación de causalidad directa no deviene por la titularidad del bien sino por el funcionamiento anormal de sus potestades normativas y de policía.
Esto podemos ilustrarlo de la siguiente manera: por ejemplo, si al momento de ir a entregar personalmente el presente trabajo académico en las oficinas del Prof. Luis Ortiz Álvarez, ocurre una falla estructural en las escaleras del edificio sede de tales oficinas y el mismo me ocasiona un daño patrimonial, independiente de las consecuencias penales que pudieran existir y según las conclusiones a las que hemos arribado en el presente estudio, estaría legitimado para interponer una acción de condena contra el Estado por tales daños y el juez contencioso estaría en la obligación de condenar a este a tal indemnización, independientemente que luego el Estado estableciera las responsabilidades directas de tal daño y emprenda las acciones de regreso respectivas, toda vez que el objeto del daño es de propiedad privada y existe un amplia regulación jurídica a objeto de determinar y establecer las responsabilidades civiles. En efecto, existe la regulación del contrato de obras del Código Civil, contenidas en los artículos 1630 y siguientes, la responsabilidad decenal del arquitecto y el empresario (ingeniero, constructor) estipulada en el artículo 1637 del CC, la responsabilidad objetiva de daños ocasionados por los dependientes, artículo 1191 de CC, entre otras, además de haber sido estructurada y perfilada en el tiempo una sólida y pacifica doctrina y jurisprudencia al respecto. Esto es y debe ser así, ya que como hemos analizados exhaustivamente, efectivamente existe una responsabilidad directa del Estado en virtud de las obligaciones a que está sujeto a cumplir, las cuales hemos hecho referencia dentro del texto del presente trabajo y a las que se les deben de ser aplicables los principios propios de un derecho público moderno y ajustado a las realidades sociales y políticas del momento, lo cual hace interpretar, como los hemos deducido, a las normas y principios constitucionales bajo esa óptica socio-política actual. Esto sería impensable que fuese de esta manera si lo vemos bajo la óptica positiva y exclusiva del derecho civil, el cual al estar fundamentado en una legislación positiva, arcaica y parcial, ya que regula situaciones bajo la égida de un Estado en esencia liberal, propio de la etapa posterior inmediata a la Revolución Francesa y de donde se configuró las estructura del código civil vigente y el cual además es aplicable a las situaciones entre particulares, donde el Estado tenía que tener una actitud pasiva y ajena a los negocios jurídicos entre estos últimos, la cual quedó exactamente ejemplificada en la frase “laissez faire, laissez passer”, lo cual está en contraposición al tipo de Estado que dimana de la Constitución y que establece de una manera expresa y categórica la implementación de ese Estado social producto de la evolución del liberal para tratar de minimizar y solventar las consecuencias injusta que en lo social produjeron y aun producen los paradigmas que dicho sistema implantó, v.g. el capitalismo, la no intervención del Estado, el exacerbado privilegio de la autonomía de la voluntad sobre todo en cabeza de los particulares, el libre ejercicio de la libertad de empresas, etc. En los casos de daños producidos por construcciones demaniales no habría mayor inconveniente ya que les serían aplicables los criterios de la responsabilidad patrimonial del Estado definido y delineado por el derecho administrativo, faltaría entonces estudiar los casos especiales que hemos señalado.

[1] Sentencia Nº 51 de Sala Electoral, Expediente Nº 0038 de fecha 19/05/2000: “Así pues, de acuerdo al Constitucionalismo moderno y considerando que la recién promulgada Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al igual que lo era la Constitución de 1961, es un sistema de normas, conduce a descartar la reapertura de la discusión acerca del carácter programático de las disposiciones que la integran, no podría ser considerada como un documento político contentivo de “programas”, que sólo podrían ser ejecutados una vez que éstos se hicieren operativos mediante el proceso legislativo, por tanto, considera esta Sala, que no se requiere la intermediación de la legislación para ser aplicada directamente, hecho éste al que alude la parte recurrente como indispensable. De esta manera, sería inaceptable calificar una norma como programática, por no haberse promulgado legislación que la desarrolle, dado que en definitiva sería negar la aplicación de una disposición constitucional.”
[2] Según afirmación de: José Ignacio Hernández G. Derecho Administrativo y Regulación Económica, Colección Estudios Jurídicos Nº 83, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, Pág. 83,
[3] Sentencia Nº 1415 de Sala Constitucional, Expediente Nº 00-1715 de fecha 22/11/2000: Así, la Constitución viene a ser, necesariamente, la norma fundamental a la cual se encuentran vinculadas las múltiples formas que adquieren las relaciones humanas en una sociedad y tiempo determinados….
...(omissis)… la Constitución, también, sin que pueda ser de otro modo, impone modelos de conducta encaminados a cumplir pautas de comportamiento en una sociedad determinada.
(omissis) El edificio de lo constitucional se construye, según esta visión, tanto con el esfuerzo y la participación espontánea o institucionalizada de todos los actores sociales, como con la carga de principios y garantías que la Constitución aporta. Ese edificio no es, pues, una pura ejecución de la Constitución, sino una realización de los valores y principios que ésta reconoce (Cf. G. Zagrebelsky, El derecho dúctil, Trotta, Págs. 12 y ss.).
[4] José Ignacio Hernández - Reflexiones Críticas Sobre Las Bases Constitucionales de La Responsabilidad Patrimonial de La Administración en Venezuela, Análisis de La Interpretación dada al Artículo 140 de La Constitución de 1999 – Fundación Estudios de Derecho Administrativo - Caracas, 2004. Pág. 64.
[5] Baste aquí sólo señalar que dicha vinculación constitucional pivota, básicamente, en los artículos 140 y 259 de la Constitución los cuales deben ser interpretados, conjuntamente y de manera armónica con otros artículos, que esencialmente y en principio son: 2, 4, 6, 7, 19, 25, 26, 55, 115, 117, 135, 141, 156.7, 156.17, 156.19, 156.20, 156.23 ejusdem.
[6] Artículo 19 (Constitucional). El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos del Poder Público de conformidad con esta Constitución, con los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y con las leyes que los desarrollen.
[7] José Ignacio Hernández – Ob. cit, Pág.: 30.
[8] Tomado de José Ignacio Hernández - Reflexiones Críticas Sobre Las Bases Constitucionales de La Responsabilidad Patrimonial de La Administración en Venezuela, Análisis de La Interpretación dada al Artículo 140 de La Constitución de 1999 – Fundación Estudios de Derecho Administrativo - Caracas, 2004. Pág. 30.
[9] Principio de igualdad, artículo 21 constitucional. “Todas las personas son iguales ante la ley…”
[10] Empleamos la denominación específica de administrado, más genérica, y no la de particulares, ya que consideramos que la responsabilidad del Estado debe llegar incluso a otros entes públicos sobre todo en nuestra estructura federal.
[11] Acotamos que la calificación de “antijurídica” corresponde a la lesión mas no a la actividad administrativa.
[12] No en vano, en 1928 advertía Eisenmann - representante de la escuela normativista- que la noción material de Constitución es fundamental. Señalaba que, independientemente de toda norma derecho positivo, esa noción caracteriza al mismo tiempo el contenido esencial de la Constitución y su ubicación en la jerarquía de las normas. Por ello, tiene un valor teórico o científico y una universidad superiores. Tomado de: “Claudia Nikken – Constitución y “Bloque de la Constitucionalidad” en El Derecho Público a los 100 números de la Revista de Derecho Público” 1980-2005, Editorial Jurídica Venezolana.”
[13] Sentencia Nº 1415 de Sala Constitucional, Expediente Nº Exp. N°: 00-1725 de fecha 22/11/2000: Así, la Constitución viene a ser, necesariamente, la norma fundamental a la cual se encuentran vinculadas las múltiples formas que adquieren las relaciones humanas en una sociedad y tiempo determinados.
[14] Claudia Nikken – Constitución y “Bloque de la Constitucionalidad” en El Derecho Público a los 100 números de la Revista de Derecho Público” 1980-2005, Editorial Jurídica Venezolana.
[15] Manuel García-Pelayo-Derecho Constitucional Comparado-Fundación Manuel García-Pelayo-Pág. 17.
[16] Claudia Nikken, ob. cit.
[17] José Ignacio Hernández - Reflexiones Críticas Sobre Las Bases Constitucionales de La Responsabilidad Patrimonial de La Administración en Venezuela, Análisis de La Interpretación dada al Artículo 140 de La Constitución de 1999 – Fundación Estudios de Derecho Administrativo - Caracas, 2004. Pág. 19.
[18] El artículo 156.20 establece como competencia del Poder Público Nacional las obras públicas de interés nacional
[19] Artículo 156.- Es de la competencia del Poder Público Nacional:
…
19. El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística.
[20] Ver entre otros: José Ignacio Hernández G., Reflexiones Críticas Sobre Las Bases Constitucionales De La Responsabilidad Patrimonial De La Administración En Venezuela, Análisis De La Interpretación Dada Artículo 140 De La Constitución De 1999, Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas,2 1004. Luis A. Ortiz Álvarez, La Responsabilidad Patrimonial del Estado y de los Funcionarios Públicos en la Constitución de 1999, Revista de Derecho Constitucional Nº 1 y la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública, Colección Estudios Jurídicos Nº 64, Editorial Jurídica Venezolana. Jesús Caballero Ortiz, Consideraciones fundamentales sobre la responsabilidad administrativa en Francia y en España, y su resección en la Constitución venezolana de 1999,
[21] Tema ajeno a éste estudio, baste afirmar que nuestro criterio es que la división política es solo territorial, más no del poder en si mismo, el cual no se fragmenta ni divide, cada unidad territorial lo posee antes de la Constitución y solo cede, por medio de ésta, ciertas competencias al poder federal, lo cual le originan ciertas potestades para el ejercicio de las mismas sin que le esté permitido inmiscuirse en las de los estados federados que, en principio, siguen siendo autónomos en el ejercicio de las competencias no cedidas, razón por la cual no hay jerarquización del poder sino una redistribución de éste, todos se encuentra, a nuestro criterio, al mismo nivel, de otra forma no conformarían el estado federal que propugna y delinea la Constitución, sino uno unitario, haciendo la salvedad que la definición de estado federal no es unívoca, tal y como sucede con todas las instituciones políticas ya que son determinadas por cada nación particularmente.
[22] Queremos englobar en éste término todo el desarrollo jurídico y material que subyace al contenido e interpretación Constitucional, lo consideramos más adecuada que el simple calificativo de legal o Sublegal que evoca solo el desarrollo jurídico de un único y determinado estrato de normas jurídicas, situación que no cubre la amplitud del desarrollo que nos hemos abocado a realizar en éste estudio.
[23] Artículo 2. Constitucional: Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.
[24] La simbolizamos en mayúsculas para denotar su cualidad de ley en sentido formal, e incluyendo en este caso en particular a la Constitución como norma según ya lo hemos señalado.
[25] Sala Constitucional, Exp. N°: 00-2517- http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/noviembre/2353-231101-00-2517%20.htm
[26] Brewer Carías Allan R. - Tomo II. Instituciones Políticas y Constitucionales, El Poder Público: Nacional Estatal y Municipal, Universidad Católica de Táchira, Editorial Jurídica Venezolana, “El principio de la distribución vertical del poder da origen a un fenómeno que tiene incidencia directa y fundamental en el derecho público, que es el la descentralización política o descentralización territorial. (sic) En todo caso, para nosotros, teniendo el Estado venezolano en su Constitución, la forma Federal, tal y como lo expresa el artículo 2º: “en los términos consagrados en la Constitución”; en esos términos consagrados la Constitución, el sistema Federal es un sistema de descentralización político territorial, donde cada uno de los niveles de distribución vertical de poder tiene una autonomía que no solo es autonomía administrativa, como puede haber en otros sistemas de descentralización no política, sino que es una autonomía político-territorial. La consecuencia fundamental de un sistema de descentralización político territorial, es la autonomía política con todas sus consecuencias: que los entes que ejercen el Poder Público en los diversos niveles territoriales, tienen su propias competencias, incluso normativas, eligen su propias a autoridades y tienen la autonomía que la Constitución consagra para el ejercicio de aquellas”. Pág. 15-16. De lo anterior no podemos menos que inferir que esa fuerza derogatoria interna de una entidad territorial no puede tener eficacia en otra, aun siendo, en lo que en apariencia o indebidamente se cree, de inferior jerarquía, v.g. una Ley nacional no tendría fuerza derogatoria de una ordenanza municipal a no ser que esté dentro del ámbito de su competencia, prevista previamente por Ley.
[27] La definimos de esta manera ya que no queda claro dentro de una objetiva y sana aplicación de los principios fundamentales del derecho, si ésta ley está derogada, abrogada, vigente o qué, en vista de la peculiar sanción de una nueva Ley que derogaba a ésta y que luego de una vacatio legis a pocas horas de entrar en vigencia fue a su vez derogada por ley expresa que no establecía nada con relación a la primera, quedando en consecuencia en un limbo jurídico la efectividad de Ley primitiva y su aplicabilidad material.
[28] Real Academia Española, http://www.wordreference.com/es/en/frames.asp?es=cultura
[29] Potestad entendida como un poder público reconocido por el derecho a determinados órganos (latu sensu) del poder público, que además de juridificar formalmente el poder hacen de éste que su aplicación sea obligatoria. Para ampliar ver: Juan Miguel de la Cuetara, Las Potestades Administrativas, Temas clave de la Constitución española. Editorial Tecnos
[30] Debemos diferenciar la actividad de planificación, de la de policía. Para el caso del establecimiento de las variables urbanas fundamentales estamos en presencia de la primera, pero para el procedimiento de autorización y fiscalización estaríamos en presencia de la segunda. Esto sería importante a objeto de establecer cualquier responsabilidad del estado legislador en cada caso (material) en particular, sobre todo para la situación de un cambio arbitrario e inmotivado de las variables urbanas que afecten de manera antijurídica los atributos de la propiedad privada inmobiliaria lo cual sería materia de otro estudio, el de la responsabilidad del Estado Legislador.
[31] Sentencia Nº 1415 de Sala Constitucional, Expediente Nº Exp. N°: 00-1725 de fecha 22/11/2000: “Desde otro ángulo, pero siguiendo el mismo razonamiento, al Estado de Derecho le corresponde cumplir un cometido de enorme relevancia, cual es la función de garantizar la seguridad, que, junto con la función de mantener y realizar la igualdad y de preservar la libertad, forman la tríada constitutiva del contenido esencial de la legitimidad del ejercicio del poder. Esa función de seguridad es decisiva para identificar al Estado de Derecho, esto es, garantía de certeza, de saber a qué atenerse”.
[32] Según Juan Miguel de la Cuetara. – Las Potestades Administrativas. – Editorial Tecnos. – pág. 43.: “…incorpora no solo una posibilidad de actuación, sino también la obligación de realizarla”, es significativo también la ley General de la Administración Pública de Costa Rica, que en el artículo 66.1 establece: “Las potestades de imperio y su ejercicio, los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisible e imprescriptibles”.
[33] Manuel García-Pelayo - Obras Completas (II) “El Estado Social y democrático de derecho en la Constitución Española”- Centro de Estudios Constitucionales, 1991 – Universidad de Valladolid.- http://www.der.uva.es/constitucional/materiales/libros/garcia_pelayo_2.pdf
[34] http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Agosto/1632-110806-%2000-1362.htm
[35] El término “arquitectura” debemos entenderlo no como estilo o apariencia externa, sino como alcance y distribución espacial, independiente del primero. Las variables urbanas regulan fundamentalmente lo que abarca este segundo concepto, a tales efectos regula el porcentaje de construcción con relación al área total de la parcela, las distancias a las cuales deben estar esas construcciones de sus linderos, es decir, los retiros, su altura, eventualmente y sólo para casos debidamente justificados y motivados podrán imponer restricciones o exigencias en cuanto al estilo o tipo determinado de arquitectura como apariencia externa –Colonial, Rural, Francesa, Neo-Clásica, American Country, etc.- en determinados casos, por ejemplo en zonas declaradas formalmente (mediante ordenanzas –Ley municipal-) como históricas o coloniales.
[36] Infra haremos un esbozo de qué es lo que entendemos por tales normas técnicas propiamente dichas, baste por ahora solo decir que dichas normas no regulan conductas ni establecen sanciones, lo que realizan es predecir situaciones de la naturaleza, bien sean fácticas o abstractas, que se deben corresponde con condiciones previamente establecidas y determinables, las cuales deben de estar claramente descritas en la norma, por lo que, cuando se presenten esa mismas y exactas condiciones, siempre se tiene que realizar lo que la norma predice, de no ser así, es decir, de no adaptar nuestra conducta a tal realidad, sea fáctica o abstracta, estaríamos violando no una regla de conducta sino una ley de la naturaleza. En consecuencia las normas sociales regulan conductas, las técnicas predice situaciones de la naturaleza, por lo que las primeras se deben cumplir, mientras que las segundas, a igualdad de condiciones siempre y de manera indefectible, sus consecuencias son predecibles.
[37] El principio de legalidad se justifica, entre otras consideraciones, por la necesidad de limitar o regular el ejercicio de las potestades públicas, por lo que el restringir la actuación administrativa al mandato de la Ley, restringe a su vez su discrecionalidad y una discrecionalidad restringida minimiza la arbitrariedad, y una actuación sin arbitrariedad es garantía de justicia y paz social, fin último del derecho. Pero ese marco legal debe de estar sujeto a ciertos límites perfectamente controlables, ya que no se logra el fin deseado si le exigimos a los poderes públicos ajustar su actuación a la Ley y esa Ley de por sí establece conductas arbitrarias. Para controlar esto último, la estructura del estado de derecho debe apoyarse en el principio de la reserva legal y el control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad de los preceptos legales, el primero obliga a que sea solo la Ley formal la que regule ciertos principios y derechos y la segunda que éstos realmente se cumplan. La justificación de la reserva legal es la adecuación material de la norma al fin requerido socialmente y no a otro, situación que no puede suceder en las normas técnicas ya que el fin requerido para una situación fáctica en particular no necesita ninguna justificación social que la vincule, siendo que ésta deviene de las leyes intangibles de la naturaleza, razón por la cual no requiere del establecimiento de un límite previo ni del control para su cumplimiento, ya que es la naturaleza misma la que impone los límites de su validez y su cumplimiento es indefectible e independiente de voluntad alguna.
[38] Manuel A. Azancot Carvallo.- Decreto Nº 5.197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios.- Análisis jurídico. Trabajo inconcluso aun no publicado y accesible en: http://juridico-azancot.blogspot.com/2007/09/decreto-5197-contra-el-acaoaramiento.html
[39]José Ignacio Hernández G. - “DERECHO ADMINISTRATIVO Y REGULACIÓN ECONÓMICA”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, Pág. 188 y ss.
[40] Eloy Lares Martínez. – “ Manual de Derecho Administrativo", décima segunda edición actualizada a la Constitución de 1999, Caracas 2001, Pág. 96.
[41] Debemos acotar que, a nuestro criterio, estos principios están íntimamente imbricados con el principio de legalidad y la eficacia material de la actividad administrativa, en efecto, deber ser inaceptable que una conducta administrativa, aunque esté plenamente ajustada a la ley, es decir, esté dentro del ámbito de su competencia, cumpla con los requisitos y formalidades exigidos por la ley, sea dictada dentro de su poder discrecional o cumpla exhaustivamente con los requisitos que regle tal actividad, no guarde la debida proporcionalidad o razonabilidad con el fin que busca la norma, esa actividad sería totalmente invalida e ineficaz y plenamente controlable judicialmente, ya que de no ser así, sería justificación suficiente para legalizar la arbitrariedad, sería un fraude a las potestades y prerrogativas dadas a la administración para el cumplimiento de sus fines, sería permitirle a la Administración que actúe contra natura, es decir en contra de a quienes se debe, los administrados. Por tal razón el control de la legalidad de los actos de la administración no se deben quedar en el simple análisis objetivo, sino que debe ser un análisis también teleológico para determinar si es o no valida jurídicamente y eficaz materialmente.
[42] Artículo 2.c de la Ley Sobre Normas Técnicas y Control de Calidad.
[43] Artículo 2.e de la Ley Sobre Normas Técnicas y Control de Calidad.
[44] Comisiones Técnicas tales como son la: CT-01 Textil, CT-03 Construcción, CT-04 Petróleo, Gas y sus derivados, CT-05 Automotriz…, CT-07 Materiales Ferrosos,…, CT-14 Metrología,…, CT-27 Concreto, así muchas más.
[45] El Servicio Autónomo Nacional de Normalización, Calidad, Metrología y Reglamentos Técnicos SENCAMER, es una institución pública, adscrita al Ministerio Del Poder popular para las Industrias Ligeras y Comercio; encargada de proponer, organizar y ejecutar las Políticas del gobierno nacional de conformidad a la Ley del Sistema Venezolano Para la Calidad y la Ley de Metrología; realizar acciones para colocar al organismo al servicio de la economía social, el rescate del poder regulatorio del estado y el apoyo al intercambio con justicia entre los pueblos en el marco del Alba, en la búsqueda de la nueva institucionalidad revolucionaria. SENCAMER fue creado según decreto Nº 3145 y publicado en la Gaceta oficial número 36.618 del 11 de enero de 1999.

[46] Artículo 8 (LSVC): “Los órganos del poder público están obligados a proveer a las personas bienes y servicios de calidad y a tal efecto establecerán los mecanismos apropiados para la producción y prestación de los mismo”
[47] Artículo 17 de Ley del Sistema Venezolano para la Calidad.

Mundo Jurídico - Manuel Antonio Azancot Carvallo

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lunes, 11 de febrero de 2008

Responsabilidad del Estado por daños de obras civiles

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