Prolegómenos
Las dos grandes revoluciones occidentales del siglo XVIII, la americana y la francesa, lo que representaron fueron básicamente dos aspectos de orden políticos dentro de lo que consideramos los Estados nacionales modernos que comenzaron a surgir a partir del siglo XIII[1], uno fue el punto de quiebre o de inflexión en cuanto a la titularidad de lo que Bodino denominó como soberanía y otro fue la limitación del ejercicio del poder que esa soberanía confería a los órganos del poder público para el cumplimiento de los fines que esos Estados Modernos debían perseguir al configurarse como Estados Constitucionales de Derecho, materializándose este último en uno de los principios que configura una de las condiciones existenciales de lo que se ha denominado Estado de Derecho, el Principio de Legalidad, el cual básicamente consiste en el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de todos los órganos que ejerzan funciones públicas, es decir, que persiguen intereses públicos.
Este sometimiento de los órganos que ejercen los poderes públicos al principio de legalidad, establece el ámbito dentro del cual sólo es posible la actuación de esos órganos que configuran la organización política que dominamos Estado y a la cual la sociedad nacional, como materialización de la nación y escindida de ese Estado, le ha atribuido esos poderes para la satisfacción de las necesidades públicas. Esto último constituye lo que en derecho público se ha denominado “Competencia”, la cual configura una medida de las atribuciones conferidas[2].
No es posible, por la estrechez material de este sucinto trabajo, describir las propiedades y características de lo que debe ser esa atribución de competencias a las que ya nos hemos referido, baste solo con señalar que las mismas son indisponibles y por lo tanto exclusivas y de obligatorio ejercicio, sin embargo pueden ser transferida desde entes con personalidad jurídica, en generalmente entidades político territoriales, hacia otra u otras personas jurídicas distintas. Lo anterior es lo que conocemos como descentralización, lo cual es el punto central de este sumario trabajo.
La descentralización, uno de los principios jurídicos de la potestad organizativa del Estado junto con la delegación y la desconcentración administrativa, son los medios para la distribución de las competencias, siendo que en la primera, la descentralización, operan entre sujetos de derecho con personalidad jurídica diferentes, mientras que en las otras operan sobre órganos de una misma persona jurídica pública organizada jerárquicamente.
La transferencia de competencias entre órganos político territoriales debemos estudiarla con sumo cuidado, no toda transferencia de competencia entre distintos órganos político territoriales podrá ser llamado descentralización. En efecto, en el origen y configuración de un estado federal, efectivamente opera una transferencia de competencias desde los estados confederados originarios hacia la confederación, es decir, hacia el nuevo estado federal, siendo por lo tanto más que una descentralización, es una concentración de competencias desde los estados confederados hacia la confederación de ellos mismos, concentración por que va desde las partes (estados confederados) hacia el todo (estado federal).
Lo anterior es sumamente importante tenerlo presente; al configurarse el estado federal, los estados confederados, que por definición en principio son soberanos, ceden parte de esa soberanía que ejercen en nombre y en favor de la población regional que lo conforman o que corresponda a su ámbito territorial, al estado federal por medio de la transferencia de ciertas competencias, reservándose para sí de manera exclusiva las no transferidas y el ejercicio de la soberanía residual, es decir la no transferida en esas competencias cedidas, la cual es por definición exclusiva y excluyente. De manera tal que por el solo hecho de unirse estos estados soberanos para constituir otro y nuevo estado federal que los agrupen, no implica que éstos dejen de existir como estados con un cierto grado de “AUTONOMÍA”.
Situación diferente se presentan cuando este estado Federal nace, no de la decisión soberana de varios estados independiente que así decidan integrarse, sino de la voluntad de una nación de configurar su organización política de forma descentralizada en contraposición al centralismo inherente del estado unitario típico, es decir, parte de de un estado cuyas competencias o atribuciones conferidas a los órganos públicos están concentradas en un solo sujeto o persona jurídica político territorial, hacia la creación y configuración de otros sujetos con personería jurídica y autonomía dentro de un determinado ámbito territorial.
Ahora bien, pensamos y es nuestro criterio, que una vez tomada la decisión soberana por parte de una nación, primigéniamente organizada bajo cualquier forma política centralizada, de conformar un estado federal, el cual por antonomasia tiene que ser y es descentralizado, el proceso de transferencia de competencias desde los órganos del poder central a los sujetos político territoriales descentralizados sólo puede ser en un solo sentido, la descentralización[3], lo que significa que sólo puede haber desprendimientos de competencias y nunca jamás volver a centralizarlas, ya que esto iría en contra de la esencia misma del estado federal deseado.
En el caso venezolano, sin entrar en el desarrollo histórico y evolutivo como estado constitucional de derecho, ya que sobrepasa los límites de este sencillo estudio, podemos observar que ha pasado, para llegar a la conformación del estado federal actual, por las dos situaciones antes descrita, lo que significa que en un principio se conformó como estado federal por la agrupación de varios estados (provincias) que habían declarado su autonomía del poder colonial al cual dependían, pero que luego de diversos procesos políticos y haber evolucionado hacia un estado bastante centralizado, decide soberanamente transformar su sistema de organización política nuevamente en un estado realmente Federal y a cuyos efectos establece una nueva división político territorial, organización territorial, la cual dicho sea de paso, tuvo su motivación no en la organización Federal, la cual representó sólo su justificación, sino en la necesidad de satisfacer las exigencias de caudillos locales lo cual fue realmente la motivación que movió a los constituyentes en ese sentido.
Esta situación histórica es la que justifica la afirmación tautológica contenida en el artículo 4 constitucional al afirmar: “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los término consagrado por esta constitución,…”, y que recoge como un principio evolutivo hacía ese verdadero Estado federal y no de otro tipo, en el artículo 157 constitucional, concatenado con los artículos 158 y 165 ejusdem. Los inmediatos anteriores artículos citados de la constitución nacional, configuran lo que la doctrina ha dado en llamar normas que se deben desarrollar en leyes constitucionales, es decir, leyes de rango constitucional que el constituyente delega a los órgano que ejercen la función legislativa, como constituyentes derivados, para que las desarrollen y así complemente e integren lo que parte de la doctrina francesa denomina el bloque de la constitucionalidad, por tal razón estamos plenamente de acuerdo con el criterio que asienta el profesor Carlos M. Ayala Corao “Consecuente con estos mecanismos, la cláusula de descentralización implica una modificación de la constitución por un órgano del poder constituyente derivado como es el Congreso de la República, mediante un procedimiento agravado que exigen el voto de los dos terceras parte de los miembros de Cada cámara"[4], en el mismo sentido el Profesor Allan R. Brewer Carías: “En todo caso, con la promulgación de la ley, la modificación de la constitución se operó en virtud de la expresa disposición del artículo 137, no pudiendo revertirse el proceso ni centralizarse de nuevo la competencias salvo mediante una Enmienda Constitucional”.[5]
Como hemos visto, la descentralización es uno de los principios de la potestad organizativa del estado, la cual consiste en una transferencia de competencias entre en sujetos con personalidad jurídica diferente. Como podemos inferir, habrá diferentes tipos de descentralización en tanto existan diversos tipos de sujetos entre los cuales se realice esa transferencia. Esto tipos de sujetos pueden ser de derecho público o de derecho privado. En cuanto a los de derecho público, primeramente están los que conforman la organización político territorial de la nación que define la constitución como un verdadero estado federal, los cuales, en el caso venezolano, son la República, los Estados y los Municipios, pero estos sujetos pueden a su vez crear otros entes, los cuales pueden o no tener un determinado ámbito territorial competencial, en estos casos se configuran, en el primero la llamada descentralización política y en el segundo la descentralización funcional o administrativa.
Se puede configurar otra descentralización diferente a las anteriormente referidas, en la cual se realice igualmente una transferencia de competencia a un sujeto diferente del transferente pero que tiene forma de corporación, es decir, que no forma parte de la organización del estado.
Según el artículo 167,5 constitucional, establece lo que consideramos sería una cuarta forma de descentralización según la previsión del artículo citado en cuanto a la materia tributaria o fiscal. Dicho artículo establece, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales, la asignación por ley nacional de impuestos, tasas y contribuciones.
Sin entrar en una especificidad en cuanto los caracteres y principios que deben informar el desarrollo de cada una de los tipos de transferencias de competencias indicados, en la vía o sentido de descentralizar las actividades de los órganos del poder público, y no en el contrario, es decir, de centralizar en los términos aquí descritos, todo a los fines de incrementar la eficiencia y eficacia de órganos (públicos o privados) y de acercar el poder al pueblo, trataremos de evocar y sucintamente analizar los principios que informan, de manera general, a los cuatro tipos de descentralización antes señaladas.
Principios de la Descentralización
Trataremos de conseguir, según los criterios esbozados en el punto anterior cuales pudieran ser los principios que deben dirigir o informar cualquier proceso de descentralización, en especial en la configuración de un estado federal que surge desde una organización centralizada, lo cual no es óbice de aplicación, mutatis mutandis, a los estados unitarios descentralizados o en proceso de descentralización, por ejemplo, el estado español. No haremos una referencia literal y fiel de los principios positivizados en el artículo 4 de la Constitución: “Integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”, sino que queremos ir más allá y extraer del desarrollo constitucional como una interpretación lógico-sistemática, cuales deben ser esos principios que deben gobernar los procesos de descentralización, como un principio de la organización política y administrativa de un estado y de su administración pública.
Uno de los principios fundamentales de la descentralización debe y tiene que ser la autonomía, no podemos hablar de descentralización si no hay autonomía, entendiendo esta, en principio, como la facultad de auto-normarse o de crear su propia organización y de ser el caso su ordenamiento jurídico en las materias de su competencia.
Como bien podemos inferir del aserto anterior, la autonomía así considerara sería tan amplia como competencias tenga la persona (latu sensu) descentralizada y su magnitud estará acorde con el tipo de descentralización que se realice, sea política, administrativa, corporativa o tributaria, cada una tendrá su especificidad propia, así, habrá mayor autonomía en la descentralización política y menos en la corporativa como casos extremos. En tal sentido, el ente descentralizado estará sujeto a un control de tutela diferente según sea el caso.
El control de tutela básicamente puede ser de tres tipos: el jurídico, el orgánico y el jerárquico, en este mismo orden inverso de intensidad, menos intenso el jurídico y mayor el jerárquico. Sin entrar a definir ni analizar estos conceptos, los cuales sobrepasan el alcance de este trabajo, sólo diremos que el jerárquico sería el aplicable, básicamente, dentro de los órganos de una misma organización y por lo tanto casi vaciaría de significado la descentralización como una forma de organización del estado en los términos supra señalados, mientras que la tutela jurídica sería la aplicable a las personas político territoriales, que dentro de un estado federal regularía básicamente las actividades de cooperación y de ser el caso en competencias concurrentes, las de coordinación, entre los diversos entes políticos descentralizados.
La descentralización debe de estar guiada por ciertos principios teleológicos.
Es aceptado que el criterio definidor, o razón teleológica de qué es lo que debe ser Administración Pública es el “interés público”, en vista que es él quien justifica su existencia, y de no ser así no habría necesidad de Administración Pública tal y como la concebimos actualmente y el Estado se bastaría solo con órganos políticos que garanticen la seguridad externa y la paz social, y su regulación sería responsabilidad de la sociedad, tal y como sucedía en la época de la monarquía y la república romana[6], por ejemplo, en donde no se requería una separación radical de la sociedad de lo que se pudiera considerar pudiera ser el equivalente de lo que es hoy el Estado.
No obstante, consideramos, apartándonos del criterio generalizado actualmente, que no es el “interés público” el criterio justificador de la existencia de la Administración Pública, sino el necesario ejercicio del “poder público” conferido constitucionalmente, siendo el “interés público” la forma y medida del ejercicio de ese poder público, configurándose, en consecuencia, en unos de los parámetros definidores del tipo de Estado en particular. Así en un Estado Constitucional Democrático y Social la exigencia del “interés público” debe ser de mayor intensidad que para un Estado Totalitario e incluso casi nulo dentro de un Estado radicalmente Liberal o en una sociedad en la cual sea ésta misma la que se regule directamente, tal y como era en las organizaciones política antiguas en las cuales no existía o no había la presencia de una organización (Estado) tal y como la conocemos actualmente.
Consideramos que debe ser así, ya que, la organización de un Estado en Particular y la creación de la Administración Pública como tal, no puede ser un acto caprichoso de ese Estado como organización separada de la sociedad, a la cual una vez creada se le asigne una cualquiera forma de actuar sin tener, en consecuencia, un fin determinado, sin saber a donde se desea llegar, aunque ese actuar se haya definido como de interés para todos, no basta entonces que posea un fin axiológico, sino que requiere una finalidad fáctica, por lo que debe ser la organización del Estado y su Administración Pública creación de una real y efectiva necesidad, y esa necesidad no puede ser otra que la ejecución de ciertas funciones y actividades para la consecución de los fines y cometidos del Estado, los cuales no siempre estarán comprendidos dentro de ese “interés general”, al menos no directamente.
Después del cambio de los Estados modernos desde el absolutismo a los Estados liberales, se produce un quiebre o punto de inflexión en el ejercicio del poder público como ya lo hemos señalado, hay un cambio en la titularidad del ejercicio de lo que Bodino señaló como soberanía, ésta es transferida constitucionalmente, en líneas generales, desde quien o quienes ejercían el poder, a los individuos que conformaban, o conforman la sociedad con capacidad política recocida según los dictados de la constitución del Estado respectivo, al menos esos han sido desde el inicio los postulados de los revolucionarios franceses, estos individuos dejan de estar supeditados al poder absoluto de quien ostentaba la soberanía, dejan de ser súbditos para convertirse en ciudadanos, en titulares de ella y por lo tanto no sujetos a voluntad ni poder alguno que no sea el de ellos mismos, plasmados y materializados en Leyes a las cuales se comprometen conformarse, aun bajo coacción de los órganos públicos a los cuales la sociedad le concede ciertas potestades que pueden y deben[7] ejercer aun en contra de quienes, impropiamente, se dicen que representan.
En consecuencia, para la consecución de todos los fines y cometidos que se dé la nación recogidos en su constitución de acuerdo al tipo de organización (Federal o Unitario), esta le otorga algunos poderes a ciertos órganos que conforman el Estado, concesión u otorgamiento que debe ser de manera exclusiva, individualizada y excluyente, para que en ejercicio de sus funciones previamente definidas (principio de legalidad), en especial administrativas, se puedan lograr esos fines. Pero la división funcional de los fines del Estado debe ser clara y taxativamente regulada, no puede ser caótica ni improvisada, aleatoria ni ambigua, debe estar claramente definida y regulada.
Hemos ya señalado que las atribuciones de esos poderes otorgados a la Administración Pública por el conjunto de individuos que forman la nación de un Estado en particular y que les confiere las competencias necesarias para el ejercicio de las funciones en cumplimiento de sus cometidos, deben de estar clara y previamente establecidas, y ese establecimiento debe ser realizado mediante la elaboración de Leyes en sentido formal, como manifestación de la voluntad general de los ciudadanos, es decir, estas leyes deben conformar el deseo general de la comunidad.
Por tales razones, es que todo el actuar de la administración pública debe estar clara y previamente señalado en una Ley, esto da origen al llamado Principio de Legalidad, uno de los fundamentos o axiomas del Estado de Derecho, además del Principio Separación de Poderes y del reconocimiento y protección efectiva de derechos y garantías constitucionales (Derechos Fundamentales).
En tal sentido la descentralización debe buscar la satisfacción de ciertos fines específicos, por lo que, como en el caso Venezolano reciente, y siendo como hemos dicho que el criterio definidor o razón teleológica de existencia de un tipo de Estado determinado es el ejercicio del poder público, y habiéndose definido la organización política territorial venezolana como de estructura federal, podemos inferir que los fines serán diferentes si se trata de una descentralización política que de una administrativa o tributaria. En tal sentido en la primera, la política, dentro de una estructura federal deberá propender a acercar el ejercicio del poder a la sociedad, evitar o reducir esa brecha necesaria entre la sociedad y el Estado, de manera de democratizar y hacer más efectiva la participación política de los ciudadanos, mientras que en la descentralización administrativa o funcional, siendo que la administración propende a la consecución de intereses públicos, lo que justifica el ejercicio de las potestades atribuidas en la forma antes indicada, el fin sería la eficiencia y eficacia de esa administración, en ejercicio de los poderes públicos para la consecución de los fines y cometidos establecidos constitucional y legalmente.
Adicionalmente, la autonomía implica que las decisiones que adopten las autoridades descentralizadas territorialmente, sólo pueden ser revisadas por órganos del poder judicial, mientras de las decisiones de las asambleas legislativas Concejos municipales, sus leyes y ordenanzas respectivamente y otros actos emanados de estas estan controladas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Consideramos que en cualquier configuración de un Estado como federal desde una organización centralizada, sea cual fuere su definición, y en especial en el caso venezolano actual, que como ya hemos señalado se define con una organización político territorial del tipo Federal desde un Estado centralizado, debe prevalecer un principio de no reversión de las competencias transferidas realizadas en el sentido de la descentralización, mas no en el de una centralización, en tal sentido y como ya hemos señalado, de presentarse esta situación de transferencias competenciales en el sentido inverso a la descentralización estaríamos en presencia una modificación constitucional, toda vez que las normas constitucionales que informen esa descentralización a los fines de poder conformar el Estado de corte y organización política federal deberán ser desarrolladas por lo que la doctrina ha llamado Leyes constitucionales, la cuales deberán ser desarrolladas, tal y como lo afirma Ayala Corao, por un órgano constituyente derivado y su modificación, como bien lo señala Brewer Carías, por una reforma constitucional, por tal sentido y como consecuencia de lo anterior no podrá revertirse ni centralizarse las competencias ya descentralizadas, sino por el contrario se deberá propiciar la transferencias de las aún centralizadas y que sean necesarias para el cumplimiento de los fines señalados en el párrafo inmediato anterior. Cosa diferente pudiera considerarse en los casos de Estados unitarios y en las situaciones de descentralización administrativa o funcional, siempre y cuando no afecten los principios teleológicos que deben informar las actividades de los órganos del poder público en el sentido aquí ya estudiado.
Otros de los principios que deben dirigir las políticas de descentralización son los de cooperación y de coordinación. El primero, recogido positivamente en la constitución es necesario para la debida coherencia y consecución de los fines del estado federal con el objeto de lograr la eficacia y eficiencia requerida de manera integral, es decir, no se puede sacrificar la unidad del Estado en favor de la descentralización, la misma debe ser armónica aun considerando las diferencias de cada caso en particular, la unidad en la diversidad, por lo que la resultante obtenida de la sumatoria de cada una de las individualidades autónomas debe ser positiva, cuantificadas, aunque como compartimientos estancos, es decir, tomadas individualmente, sumadas de manera integral, mientras que el segundo, que no forma parte de los principios constitucionalizados en el artículo 4 constitucional, es requerido para los casos en los cuales esté presente algún tipo de control o tutela por parte de los entes centrales o de adscripción, sobre todo en la descentralización administrativa o funcional, en la corporativa e incluso en la tributaria, en donde debe existir un mínimo de sujeción u obligación de cumplir las disposiciones establecidas por el ente coordinador. Debemos acotar que para el régimen Socioeconómico descrito en el artículo 299 de la Constitución, se establece un principio de solidaridad y de corresponsabilidad entre el Estado y los particulares (iniciativa privada) el cual pudiera justificar, en ciertos casos y dentro de ciertos límites, la transferencias de ciertas competencias, en especial bajo la forma de concesiones administrativas a sujetos de derecho privado o mediante contratos inter-administrativos entre sujetos de derecho público, en especial, entidades políticos territoriales.
El principio de solidaridad, recogido constitucionalmente también en el artículo 4, está íntimamente ligado al de cooperación, es el medio necesario para el logro de éste último, la cooperación no puede lograr la eficacia y eficiencia de los fines propuestos constitucionales para el Estado si no existe una debida y solidaria lealtad en la consecución de esos fines y cometidos, todos los entes descentralizados, en especial los territorialmente, deben aunar esfuerzos en una misma dirección aunque lo realicen de forma y con intereses individuales, por ejemplo, la política fiscal y tributaria no tiene ni puede ser idéntica para cada sujeto político territorial, unos podrán y necesitaran fomentar ciertas actividades por medio de ciertas políticas fiscales o tributarias, por ejemplo disminuyendo los impuestos de su competencia que otros no requeriran, sin embargo el fin debe ser el mismo, el desarrollo, la unidad y estabilidad económica, social y política del estado o federación.
Existen otros principios que pueden o deben aplicarse individualmente a unos tipos de descentralización y no a otros, por ejemplo el de no confiscación tributaria que sería solo aplicable a ese tipo de descentralización, por lo que al no ser un principio genérico, como tantos otros, no los consideramos.
Las dos grandes revoluciones occidentales del siglo XVIII, la americana y la francesa, lo que representaron fueron básicamente dos aspectos de orden políticos dentro de lo que consideramos los Estados nacionales modernos que comenzaron a surgir a partir del siglo XIII[1], uno fue el punto de quiebre o de inflexión en cuanto a la titularidad de lo que Bodino denominó como soberanía y otro fue la limitación del ejercicio del poder que esa soberanía confería a los órganos del poder público para el cumplimiento de los fines que esos Estados Modernos debían perseguir al configurarse como Estados Constitucionales de Derecho, materializándose este último en uno de los principios que configura una de las condiciones existenciales de lo que se ha denominado Estado de Derecho, el Principio de Legalidad, el cual básicamente consiste en el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de todos los órganos que ejerzan funciones públicas, es decir, que persiguen intereses públicos.
Este sometimiento de los órganos que ejercen los poderes públicos al principio de legalidad, establece el ámbito dentro del cual sólo es posible la actuación de esos órganos que configuran la organización política que dominamos Estado y a la cual la sociedad nacional, como materialización de la nación y escindida de ese Estado, le ha atribuido esos poderes para la satisfacción de las necesidades públicas. Esto último constituye lo que en derecho público se ha denominado “Competencia”, la cual configura una medida de las atribuciones conferidas[2].
No es posible, por la estrechez material de este sucinto trabajo, describir las propiedades y características de lo que debe ser esa atribución de competencias a las que ya nos hemos referido, baste solo con señalar que las mismas son indisponibles y por lo tanto exclusivas y de obligatorio ejercicio, sin embargo pueden ser transferida desde entes con personalidad jurídica, en generalmente entidades político territoriales, hacia otra u otras personas jurídicas distintas. Lo anterior es lo que conocemos como descentralización, lo cual es el punto central de este sumario trabajo.
La descentralización, uno de los principios jurídicos de la potestad organizativa del Estado junto con la delegación y la desconcentración administrativa, son los medios para la distribución de las competencias, siendo que en la primera, la descentralización, operan entre sujetos de derecho con personalidad jurídica diferentes, mientras que en las otras operan sobre órganos de una misma persona jurídica pública organizada jerárquicamente.
La transferencia de competencias entre órganos político territoriales debemos estudiarla con sumo cuidado, no toda transferencia de competencia entre distintos órganos político territoriales podrá ser llamado descentralización. En efecto, en el origen y configuración de un estado federal, efectivamente opera una transferencia de competencias desde los estados confederados originarios hacia la confederación, es decir, hacia el nuevo estado federal, siendo por lo tanto más que una descentralización, es una concentración de competencias desde los estados confederados hacia la confederación de ellos mismos, concentración por que va desde las partes (estados confederados) hacia el todo (estado federal).
Lo anterior es sumamente importante tenerlo presente; al configurarse el estado federal, los estados confederados, que por definición en principio son soberanos, ceden parte de esa soberanía que ejercen en nombre y en favor de la población regional que lo conforman o que corresponda a su ámbito territorial, al estado federal por medio de la transferencia de ciertas competencias, reservándose para sí de manera exclusiva las no transferidas y el ejercicio de la soberanía residual, es decir la no transferida en esas competencias cedidas, la cual es por definición exclusiva y excluyente. De manera tal que por el solo hecho de unirse estos estados soberanos para constituir otro y nuevo estado federal que los agrupen, no implica que éstos dejen de existir como estados con un cierto grado de “AUTONOMÍA”.
Situación diferente se presentan cuando este estado Federal nace, no de la decisión soberana de varios estados independiente que así decidan integrarse, sino de la voluntad de una nación de configurar su organización política de forma descentralizada en contraposición al centralismo inherente del estado unitario típico, es decir, parte de de un estado cuyas competencias o atribuciones conferidas a los órganos públicos están concentradas en un solo sujeto o persona jurídica político territorial, hacia la creación y configuración de otros sujetos con personería jurídica y autonomía dentro de un determinado ámbito territorial.
Ahora bien, pensamos y es nuestro criterio, que una vez tomada la decisión soberana por parte de una nación, primigéniamente organizada bajo cualquier forma política centralizada, de conformar un estado federal, el cual por antonomasia tiene que ser y es descentralizado, el proceso de transferencia de competencias desde los órganos del poder central a los sujetos político territoriales descentralizados sólo puede ser en un solo sentido, la descentralización[3], lo que significa que sólo puede haber desprendimientos de competencias y nunca jamás volver a centralizarlas, ya que esto iría en contra de la esencia misma del estado federal deseado.
En el caso venezolano, sin entrar en el desarrollo histórico y evolutivo como estado constitucional de derecho, ya que sobrepasa los límites de este sencillo estudio, podemos observar que ha pasado, para llegar a la conformación del estado federal actual, por las dos situaciones antes descrita, lo que significa que en un principio se conformó como estado federal por la agrupación de varios estados (provincias) que habían declarado su autonomía del poder colonial al cual dependían, pero que luego de diversos procesos políticos y haber evolucionado hacia un estado bastante centralizado, decide soberanamente transformar su sistema de organización política nuevamente en un estado realmente Federal y a cuyos efectos establece una nueva división político territorial, organización territorial, la cual dicho sea de paso, tuvo su motivación no en la organización Federal, la cual representó sólo su justificación, sino en la necesidad de satisfacer las exigencias de caudillos locales lo cual fue realmente la motivación que movió a los constituyentes en ese sentido.
Esta situación histórica es la que justifica la afirmación tautológica contenida en el artículo 4 constitucional al afirmar: “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los término consagrado por esta constitución,…”, y que recoge como un principio evolutivo hacía ese verdadero Estado federal y no de otro tipo, en el artículo 157 constitucional, concatenado con los artículos 158 y 165 ejusdem. Los inmediatos anteriores artículos citados de la constitución nacional, configuran lo que la doctrina ha dado en llamar normas que se deben desarrollar en leyes constitucionales, es decir, leyes de rango constitucional que el constituyente delega a los órgano que ejercen la función legislativa, como constituyentes derivados, para que las desarrollen y así complemente e integren lo que parte de la doctrina francesa denomina el bloque de la constitucionalidad, por tal razón estamos plenamente de acuerdo con el criterio que asienta el profesor Carlos M. Ayala Corao “Consecuente con estos mecanismos, la cláusula de descentralización implica una modificación de la constitución por un órgano del poder constituyente derivado como es el Congreso de la República, mediante un procedimiento agravado que exigen el voto de los dos terceras parte de los miembros de Cada cámara"[4], en el mismo sentido el Profesor Allan R. Brewer Carías: “En todo caso, con la promulgación de la ley, la modificación de la constitución se operó en virtud de la expresa disposición del artículo 137, no pudiendo revertirse el proceso ni centralizarse de nuevo la competencias salvo mediante una Enmienda Constitucional”.[5]
Como hemos visto, la descentralización es uno de los principios de la potestad organizativa del estado, la cual consiste en una transferencia de competencias entre en sujetos con personalidad jurídica diferente. Como podemos inferir, habrá diferentes tipos de descentralización en tanto existan diversos tipos de sujetos entre los cuales se realice esa transferencia. Esto tipos de sujetos pueden ser de derecho público o de derecho privado. En cuanto a los de derecho público, primeramente están los que conforman la organización político territorial de la nación que define la constitución como un verdadero estado federal, los cuales, en el caso venezolano, son la República, los Estados y los Municipios, pero estos sujetos pueden a su vez crear otros entes, los cuales pueden o no tener un determinado ámbito territorial competencial, en estos casos se configuran, en el primero la llamada descentralización política y en el segundo la descentralización funcional o administrativa.
Se puede configurar otra descentralización diferente a las anteriormente referidas, en la cual se realice igualmente una transferencia de competencia a un sujeto diferente del transferente pero que tiene forma de corporación, es decir, que no forma parte de la organización del estado.
Según el artículo 167,5 constitucional, establece lo que consideramos sería una cuarta forma de descentralización según la previsión del artículo citado en cuanto a la materia tributaria o fiscal. Dicho artículo establece, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales, la asignación por ley nacional de impuestos, tasas y contribuciones.
Sin entrar en una especificidad en cuanto los caracteres y principios que deben informar el desarrollo de cada una de los tipos de transferencias de competencias indicados, en la vía o sentido de descentralizar las actividades de los órganos del poder público, y no en el contrario, es decir, de centralizar en los términos aquí descritos, todo a los fines de incrementar la eficiencia y eficacia de órganos (públicos o privados) y de acercar el poder al pueblo, trataremos de evocar y sucintamente analizar los principios que informan, de manera general, a los cuatro tipos de descentralización antes señaladas.
Principios de la Descentralización
Trataremos de conseguir, según los criterios esbozados en el punto anterior cuales pudieran ser los principios que deben dirigir o informar cualquier proceso de descentralización, en especial en la configuración de un estado federal que surge desde una organización centralizada, lo cual no es óbice de aplicación, mutatis mutandis, a los estados unitarios descentralizados o en proceso de descentralización, por ejemplo, el estado español. No haremos una referencia literal y fiel de los principios positivizados en el artículo 4 de la Constitución: “Integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”, sino que queremos ir más allá y extraer del desarrollo constitucional como una interpretación lógico-sistemática, cuales deben ser esos principios que deben gobernar los procesos de descentralización, como un principio de la organización política y administrativa de un estado y de su administración pública.
Uno de los principios fundamentales de la descentralización debe y tiene que ser la autonomía, no podemos hablar de descentralización si no hay autonomía, entendiendo esta, en principio, como la facultad de auto-normarse o de crear su propia organización y de ser el caso su ordenamiento jurídico en las materias de su competencia.
Como bien podemos inferir del aserto anterior, la autonomía así considerara sería tan amplia como competencias tenga la persona (latu sensu) descentralizada y su magnitud estará acorde con el tipo de descentralización que se realice, sea política, administrativa, corporativa o tributaria, cada una tendrá su especificidad propia, así, habrá mayor autonomía en la descentralización política y menos en la corporativa como casos extremos. En tal sentido, el ente descentralizado estará sujeto a un control de tutela diferente según sea el caso.
El control de tutela básicamente puede ser de tres tipos: el jurídico, el orgánico y el jerárquico, en este mismo orden inverso de intensidad, menos intenso el jurídico y mayor el jerárquico. Sin entrar a definir ni analizar estos conceptos, los cuales sobrepasan el alcance de este trabajo, sólo diremos que el jerárquico sería el aplicable, básicamente, dentro de los órganos de una misma organización y por lo tanto casi vaciaría de significado la descentralización como una forma de organización del estado en los términos supra señalados, mientras que la tutela jurídica sería la aplicable a las personas político territoriales, que dentro de un estado federal regularía básicamente las actividades de cooperación y de ser el caso en competencias concurrentes, las de coordinación, entre los diversos entes políticos descentralizados.
La descentralización debe de estar guiada por ciertos principios teleológicos.
Es aceptado que el criterio definidor, o razón teleológica de qué es lo que debe ser Administración Pública es el “interés público”, en vista que es él quien justifica su existencia, y de no ser así no habría necesidad de Administración Pública tal y como la concebimos actualmente y el Estado se bastaría solo con órganos políticos que garanticen la seguridad externa y la paz social, y su regulación sería responsabilidad de la sociedad, tal y como sucedía en la época de la monarquía y la república romana[6], por ejemplo, en donde no se requería una separación radical de la sociedad de lo que se pudiera considerar pudiera ser el equivalente de lo que es hoy el Estado.
No obstante, consideramos, apartándonos del criterio generalizado actualmente, que no es el “interés público” el criterio justificador de la existencia de la Administración Pública, sino el necesario ejercicio del “poder público” conferido constitucionalmente, siendo el “interés público” la forma y medida del ejercicio de ese poder público, configurándose, en consecuencia, en unos de los parámetros definidores del tipo de Estado en particular. Así en un Estado Constitucional Democrático y Social la exigencia del “interés público” debe ser de mayor intensidad que para un Estado Totalitario e incluso casi nulo dentro de un Estado radicalmente Liberal o en una sociedad en la cual sea ésta misma la que se regule directamente, tal y como era en las organizaciones política antiguas en las cuales no existía o no había la presencia de una organización (Estado) tal y como la conocemos actualmente.
Consideramos que debe ser así, ya que, la organización de un Estado en Particular y la creación de la Administración Pública como tal, no puede ser un acto caprichoso de ese Estado como organización separada de la sociedad, a la cual una vez creada se le asigne una cualquiera forma de actuar sin tener, en consecuencia, un fin determinado, sin saber a donde se desea llegar, aunque ese actuar se haya definido como de interés para todos, no basta entonces que posea un fin axiológico, sino que requiere una finalidad fáctica, por lo que debe ser la organización del Estado y su Administración Pública creación de una real y efectiva necesidad, y esa necesidad no puede ser otra que la ejecución de ciertas funciones y actividades para la consecución de los fines y cometidos del Estado, los cuales no siempre estarán comprendidos dentro de ese “interés general”, al menos no directamente.
Después del cambio de los Estados modernos desde el absolutismo a los Estados liberales, se produce un quiebre o punto de inflexión en el ejercicio del poder público como ya lo hemos señalado, hay un cambio en la titularidad del ejercicio de lo que Bodino señaló como soberanía, ésta es transferida constitucionalmente, en líneas generales, desde quien o quienes ejercían el poder, a los individuos que conformaban, o conforman la sociedad con capacidad política recocida según los dictados de la constitución del Estado respectivo, al menos esos han sido desde el inicio los postulados de los revolucionarios franceses, estos individuos dejan de estar supeditados al poder absoluto de quien ostentaba la soberanía, dejan de ser súbditos para convertirse en ciudadanos, en titulares de ella y por lo tanto no sujetos a voluntad ni poder alguno que no sea el de ellos mismos, plasmados y materializados en Leyes a las cuales se comprometen conformarse, aun bajo coacción de los órganos públicos a los cuales la sociedad le concede ciertas potestades que pueden y deben[7] ejercer aun en contra de quienes, impropiamente, se dicen que representan.
En consecuencia, para la consecución de todos los fines y cometidos que se dé la nación recogidos en su constitución de acuerdo al tipo de organización (Federal o Unitario), esta le otorga algunos poderes a ciertos órganos que conforman el Estado, concesión u otorgamiento que debe ser de manera exclusiva, individualizada y excluyente, para que en ejercicio de sus funciones previamente definidas (principio de legalidad), en especial administrativas, se puedan lograr esos fines. Pero la división funcional de los fines del Estado debe ser clara y taxativamente regulada, no puede ser caótica ni improvisada, aleatoria ni ambigua, debe estar claramente definida y regulada.
Hemos ya señalado que las atribuciones de esos poderes otorgados a la Administración Pública por el conjunto de individuos que forman la nación de un Estado en particular y que les confiere las competencias necesarias para el ejercicio de las funciones en cumplimiento de sus cometidos, deben de estar clara y previamente establecidas, y ese establecimiento debe ser realizado mediante la elaboración de Leyes en sentido formal, como manifestación de la voluntad general de los ciudadanos, es decir, estas leyes deben conformar el deseo general de la comunidad.
Por tales razones, es que todo el actuar de la administración pública debe estar clara y previamente señalado en una Ley, esto da origen al llamado Principio de Legalidad, uno de los fundamentos o axiomas del Estado de Derecho, además del Principio Separación de Poderes y del reconocimiento y protección efectiva de derechos y garantías constitucionales (Derechos Fundamentales).
En tal sentido la descentralización debe buscar la satisfacción de ciertos fines específicos, por lo que, como en el caso Venezolano reciente, y siendo como hemos dicho que el criterio definidor o razón teleológica de existencia de un tipo de Estado determinado es el ejercicio del poder público, y habiéndose definido la organización política territorial venezolana como de estructura federal, podemos inferir que los fines serán diferentes si se trata de una descentralización política que de una administrativa o tributaria. En tal sentido en la primera, la política, dentro de una estructura federal deberá propender a acercar el ejercicio del poder a la sociedad, evitar o reducir esa brecha necesaria entre la sociedad y el Estado, de manera de democratizar y hacer más efectiva la participación política de los ciudadanos, mientras que en la descentralización administrativa o funcional, siendo que la administración propende a la consecución de intereses públicos, lo que justifica el ejercicio de las potestades atribuidas en la forma antes indicada, el fin sería la eficiencia y eficacia de esa administración, en ejercicio de los poderes públicos para la consecución de los fines y cometidos establecidos constitucional y legalmente.
Adicionalmente, la autonomía implica que las decisiones que adopten las autoridades descentralizadas territorialmente, sólo pueden ser revisadas por órganos del poder judicial, mientras de las decisiones de las asambleas legislativas Concejos municipales, sus leyes y ordenanzas respectivamente y otros actos emanados de estas estan controladas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Consideramos que en cualquier configuración de un Estado como federal desde una organización centralizada, sea cual fuere su definición, y en especial en el caso venezolano actual, que como ya hemos señalado se define con una organización político territorial del tipo Federal desde un Estado centralizado, debe prevalecer un principio de no reversión de las competencias transferidas realizadas en el sentido de la descentralización, mas no en el de una centralización, en tal sentido y como ya hemos señalado, de presentarse esta situación de transferencias competenciales en el sentido inverso a la descentralización estaríamos en presencia una modificación constitucional, toda vez que las normas constitucionales que informen esa descentralización a los fines de poder conformar el Estado de corte y organización política federal deberán ser desarrolladas por lo que la doctrina ha llamado Leyes constitucionales, la cuales deberán ser desarrolladas, tal y como lo afirma Ayala Corao, por un órgano constituyente derivado y su modificación, como bien lo señala Brewer Carías, por una reforma constitucional, por tal sentido y como consecuencia de lo anterior no podrá revertirse ni centralizarse las competencias ya descentralizadas, sino por el contrario se deberá propiciar la transferencias de las aún centralizadas y que sean necesarias para el cumplimiento de los fines señalados en el párrafo inmediato anterior. Cosa diferente pudiera considerarse en los casos de Estados unitarios y en las situaciones de descentralización administrativa o funcional, siempre y cuando no afecten los principios teleológicos que deben informar las actividades de los órganos del poder público en el sentido aquí ya estudiado.
Otros de los principios que deben dirigir las políticas de descentralización son los de cooperación y de coordinación. El primero, recogido positivamente en la constitución es necesario para la debida coherencia y consecución de los fines del estado federal con el objeto de lograr la eficacia y eficiencia requerida de manera integral, es decir, no se puede sacrificar la unidad del Estado en favor de la descentralización, la misma debe ser armónica aun considerando las diferencias de cada caso en particular, la unidad en la diversidad, por lo que la resultante obtenida de la sumatoria de cada una de las individualidades autónomas debe ser positiva, cuantificadas, aunque como compartimientos estancos, es decir, tomadas individualmente, sumadas de manera integral, mientras que el segundo, que no forma parte de los principios constitucionalizados en el artículo 4 constitucional, es requerido para los casos en los cuales esté presente algún tipo de control o tutela por parte de los entes centrales o de adscripción, sobre todo en la descentralización administrativa o funcional, en la corporativa e incluso en la tributaria, en donde debe existir un mínimo de sujeción u obligación de cumplir las disposiciones establecidas por el ente coordinador. Debemos acotar que para el régimen Socioeconómico descrito en el artículo 299 de la Constitución, se establece un principio de solidaridad y de corresponsabilidad entre el Estado y los particulares (iniciativa privada) el cual pudiera justificar, en ciertos casos y dentro de ciertos límites, la transferencias de ciertas competencias, en especial bajo la forma de concesiones administrativas a sujetos de derecho privado o mediante contratos inter-administrativos entre sujetos de derecho público, en especial, entidades políticos territoriales.
El principio de solidaridad, recogido constitucionalmente también en el artículo 4, está íntimamente ligado al de cooperación, es el medio necesario para el logro de éste último, la cooperación no puede lograr la eficacia y eficiencia de los fines propuestos constitucionales para el Estado si no existe una debida y solidaria lealtad en la consecución de esos fines y cometidos, todos los entes descentralizados, en especial los territorialmente, deben aunar esfuerzos en una misma dirección aunque lo realicen de forma y con intereses individuales, por ejemplo, la política fiscal y tributaria no tiene ni puede ser idéntica para cada sujeto político territorial, unos podrán y necesitaran fomentar ciertas actividades por medio de ciertas políticas fiscales o tributarias, por ejemplo disminuyendo los impuestos de su competencia que otros no requeriran, sin embargo el fin debe ser el mismo, el desarrollo, la unidad y estabilidad económica, social y política del estado o federación.
Existen otros principios que pueden o deben aplicarse individualmente a unos tipos de descentralización y no a otros, por ejemplo el de no confiscación tributaria que sería solo aplicable a ese tipo de descentralización, por lo que al no ser un principio genérico, como tantos otros, no los consideramos.
Bibliografía:
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Gaceta Oficial Nº 5453 Extraordinaria del 24-03-2000
Héctor Jorge Escola
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Ediciones de Palma 1989.
Antonio Moles Caubet
Estudios de Derecho Público.
OswaldoAcosta-Hoenicka Compilador.
Universidad central de Venezuela. 1997
Juan Miguel de la Cuetara,
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Editorial Tecnos
Manuel García Pelayo.
Federico II de Suabia y el Nacimiento del Estado Moderno.
Fundación Mauel García Pelayo. 2004.
Compilación y Estudios de Luis A. Ortiz Álvarez y Jacqueline Lejarza A. –
Constituciones Latinoamericanas.
Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas 1997”
Obra Colectiva:
Allan R. Brewer Carías
Carlos Ayala Corao
Jorge Sánchez Melean
Gustavo J. Linares Benzo
Humberto Romero Muci
Leyes y Reglamentos para la Descentralización Política de la Federación.
Editorial Jurídica Venezolana
Caracas 1994
Juan Cristóbal Carmona Borjas
Descentralización Fiscal Estadal en Venezuela
Ediciones Paredes
Caracas 2005
[1] Así lo determina Manuel García Pelayo en su trabajo: “Federico de Suabia y el nacimiento del Estado Moderno”, fundación Manuel García Pelayo, Caracas, 2004, en el cual afirma: “Con el presente estudio pretendemos contribuir a mostrar el nacimiento del Estado moderno, refiriéndonos a las ideas y a las instituciones del reino de Sicilia en la época de Federico II de Suabia, es decir, en la primera mitad del siglo XIII. Sería exagerado afirmar que allí, y solamente allí, nace tal Estado, pues lo cierto es que en, a partir del siglo XIII, países como Aragón, Castilla, Francia, Inglaterra, los dominios de la orden Teutónica y las Signorias italianas, avanzan en una conformación de la vida política destinada a desembocar en esa forma histórica que suele llamarse Estado moderno, y que algunos denominan Estado, sin más, negando tal carácter a las formaciones políticas precedentes.
[2] Antonio Moles Caubet - Estudios de Derecho Público. OswaldoAcosta-Hoenicka Compilador. Universidad central de Venezuela. 1997, Pág. 289
[3] Nos referimos a la descentralización que denominamos Política, deferente a lo que consideraremos como otros tipos de descentralización, tal como la administrativa, según veremos más adelante.
[4] Carlos M. Ayala Corao. Naturaleza y alcance de la descentralización estadal. Leyes y reglamentos para la descentralización política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994, Pág. 102.
[5] Allan R. Brewer Carías. Bases legislativa para la descentralización política de la federación centralizada (1990: El inicio de una reforma). Leyes y reglamentos para la descentralización política de la Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1994, Pág. 32.
[6] Aunque la comparación tenga que ser artificialmente forzada en vista que el concepto de Estado es una definición histórica, es decir, varía en el tiempo. Lo que es Estado evoluciona y solo puede ser percibido con los criterios del momento dentro del cual es considerado, en este sentido Carl Schmitt, referido por Manuel García Pelayo en “Federico II de Suevia” –Nota página 9- dice: “… que es una falta, por no decir una falsedad, proyectar hacia otros tiempos, aplicando sus formaciones políticas la palabra <
[7] Según Juan Miguel de la Cuetara, en su libro “Las Potestades Administrativas”, editorial Tecnos, las potestades son un poder reconocido por el derecho (Pág. 13), siendo que ellas juridifican formalmente el poder (Pág. 14). Se ha definido el poder público como el <
