viernes, 14 de setiembre de 2007

La notificación de los actos administrativos, como requisito de efica-cia y no de validez.

La notificación de los actos administrativos, como requisito de eficacia y no de validez.
Delimitación conceptual:
El acto administrativo es la exteriorización por antonomasia de la actividad administrativa, así lo deja ver al profesor Eloy Lares Martínez en su manual de derecho administrativo al comentar la ley de 16 de Fructidor del año III (3 de septiembre de 1795), a tal respecto dice: “Ninguna ley dictada con anterioridad a la que acaba de ser citada había utilizado la expresión -actos de administración-, referida a la actividad del estado” (enfatizado nuestro). Este sincretismo entre lo que es la actividad administrativa y lo que es esa manifestación o exteriorización (acto administrativo) para el logro de los fines o cometidos del estado a través de lo que debemos entender como administración pública, y siendo que estos fines y cometidos son diversos, intima a ésta, la administración, a desarrollar actividades, que deben estar ajustadas a la legalidad, tendentes a la declaraciones tanto de la voluntad, como de juicio o de conocimiento para el cumplimiento de esos fines, siendo que estas declaraciones son lo que precisamente la doctrina ha llamado "Actos Administrativos".
Éstos Actos Administrativos, por ser emitidos por órganos de la administración pública en función de su imperium, gozan de una presunción de legalidad que los convierten en títulos ejecutivos per se (principio de autotulela), no obstante, como todo los actos de un estado democrático de derecho que afecten la esfera jurídica de los súbditos (administrados) y emitidos en función de sus potestades, deben ser previamente conocidos por éstos para que puedan ser exigidos (justicia postbecariana). En función de lo anterior, los actos formales de formación de ley emitidos por los órganos legislativos, deben ser publicados para que puedan obtener verdadera exigibilidad, es decir, para que al ser, presuntamente, conocidos por todos los destinatarios puedan exigirse y aplicarse las consecuencias jurídicas por ellos previstas, incluso, de ser necesario coactivamente. Con idéntica justificación, los actos emitidos por los órganos de la administración pública en ejercicio de las potestades administrativas, independientemente de la presunción de legalidad en ellos implícita, deben de estar sujetos al principio de la publicidad, es decir, al conocimiento de sus destinatarios. Lo anterior significa que los actos administrativos se reputan válidos, pero para que pueda exigirse su acatamiento, incluso coactivamente con ejercicio del poder de imperium de la Administración, deben de ser conocidos por sus destinatarios, esto es lo que la doctrina ha señalado como el requisito que determina la vigencia del acto y por consiguiente su eficacia para que el acto pueda producir los efectos jurídicos deseados.
La doctrina mayoritariamente coincide en afirmar que la publicidad es el requisito indispensable para la exteriorización válida de la voluntad genérica (voluntad, juicio o conocimiento) de la Administración a través de sus órganos.
Sin entrar a considerar la naturaleza jurídica de la publicación, este principio de publicidad es aplicable tanto a los actos de carácter general (normativos o dirigidos a un número indeterminado de destinatarios) como a los de carácter particular, pero con característica propias para cada uno de estos dos tipos, en efecto, para el caso de los actos de carácter general se requiere la realización de su publicación en el medio masivo y de alcance general que la ley determine en cada caso (Gaceta Oficial, Municipal, Electoral, etc.), lo cual una vez realizada esa publicación hace suponer un conocimiento ficto por parte de los destinatarios, mientras que la notificación es el instrumento propio de los actos de carácter particular el cual se exige para otorgar un conocimiento cierto del contenido del acto por parte del afectado. A tales efecto, los de carácter general requieren, por sus características propias de indeterminación de sus destinatarios y aplicación en el tiempo (perduran indefinidamente independiente de su aplicación a casos concretos), ser hechos del conocimiento general no de forma directa, sino de una manera masiva e indirecta, de tal manera que deben ser publicados en medios de alcance ilimitado y que estén al alcance de sus destinatarios para que puedan reputarse o presumirse conocidos por los interesados. En cambio los de carácter particular (que dejan de existir una vez ejecutados) deben de ser Notificados de manera directa, de forma que puedan llegar al conocimiento del destinatario interesado de forma personal y expresa, lo que ocasiona que mientras ésta (la notificación) no ocurra, las consecuencias jurídicas del acto no podrán ser exigidas.
A esta notificación exigida para la eficacia de los actos administrativos, tal y como ya los hemos justificado ut supra, la doctrina más destacada (Hostiou, Entrena Cuesta, María Grau) le atribuye tres funciones básicas: 1) Eficacia, 2) Impugnación y 3) Legitimidad.
La primera ya someramente la hemos explicitado, la segunda actúa como un presupuesto para la determinación de fecha cierta y efectiva para que transcurran los lapsos de impugnación, efecto importante para la aplicación del principio constitucional de la tutela judicial efectiva, y el tercero se vincula con las tendencias actuales en cuanto a la legitimación activa para el acceso al derecho de acción en el contencioso administrativo, principio también constitucional que permite la fiscalización por parte de los administrados de la integridad de la actuación administrativa (Interés indirecto)
Correlativamente estimamos que toda conducta debe estar regida por un principio de pertinencia, lo que determina la consecución teleológica de las conductas, es decir, todo conducta y por lo tanto toda exigencia normativa debe conllevar a un fin previa y justificadamente determinado y no a la exigibilidad de preceptos que no regulen situaciones verdaderamente deseables a la paz social y que brinden seguridad a esa sociedad que regulan (seguridad jurídica), de otra manera no sería más que un simple capricho del legislador, una gollería que cuestionaría la legitimidad de la norma y por lo tanto su exigibilidad (depende del criterio: positivista o iusnaturalista). La exigibilidad de notificación como requisito de eficacia de los actos administrativos de carácter particular, tal como ya sucintamente lo hemos visto, también debe tener un fin determinado y no ser una exigencia vacía sin ningún otro objetivo que el deseo caprichoso del legislador o del gobierno de turno. Estimamos de suma importancia determinar ese criterio teleológico que tuvo el legislador al preceptuar la exigibilidad de la notificación, para poder así apreciar y determinar el alcance del estricto cumplimiento de esta obligación como requisito de exigibilidad de los actos administrativos, y en consecuencia poder valorar si la deficiente o incluso ausencia de notificación, no obstante, cumple con el fin que el legislador consideró como pertinente al establecer la norma que así lo exige y en consecuencia estimar si el acto viciado en la notificación adquiere eficacia. En este sentido queremos determinar, en función de ese criterio teleológico que debe llevar ínsita la notificación, si los vicios o ausencia de la misma son subsanables si han alcanzado el fin esperado por la aplicación de la norma.
En ese orden de ideas, la notificación tiene por objeto hacer del conocimiento del, o de los destinatarios del acto, el contenido del mismo y los medios y lapsos para su recurribilidad, esto sin entrar en consideraciones si la notificación es o no un acto autónomo del acto notificado. Este conocimiento está íntimamente y en sintonía con el principio constitucional del derecho a la defensa y en consecuencia es la vía idónea para evitar las posibles arbitrariedades en las actuaciones de la Administración sobre los administrados de buena fe, por lo que debemos tener cuidado de no confundir el medio con el fin, es decir, la notificación no es un fin en si misma, no es un requisito de validez y existencia del acto administrativo que notifica, sino que es un medio para el aseguramiento de un fin constitucional que garantizar y preserva el derecho humano e individual a la defensa ante la posible actividad ilegal o desviada de los fines o cometidos de la administración, toda vez que ésta, como ya señalamos, se exterioriza básicamente a través de actos administrativos. Por tal razón, siendo que la notificación no es un fin en si misma, sino como un medio para el logro del derecho a defensa del acto notificado que afecte la esfera jurídica del administrado, como se puede inferir de manera fehaciente del aserto inmediato anterior, si se logra ésto, no se requiere la otra. De lo anterior podemos deducir como principio aplicable a la notificación, como acto autónomo del acto administrativo que notifica, el del “logro del fin”, el cual permite, no obstante de los vicios, irregularidades o ausencia de notificación, que ésta logre cumplir con sus funciones señaladas supra (eficacia, impugnación y legitimación), y en consecuencia el acto de cuya notificación se desea adquiera eficacia, es lo que la doctrina denomina notificaciones irregulares para el caso de las que poseen algún vicio subsanable o notificaciones presuntas o de hecho para las inexistentes y que se suplen por actuaciones del destinatario del acto que hace presumir de manera fehaciente que el destinatario conoce su contenido, lapsos, medios de recurribilidad y consecuencias jurídicas administrativas.
Fundamento Jurídico:
Sin perjuicio de lo que establezcan leyes especiales, la regulación general del régimen de publicidad de los actos administrativos en Venezuela está consagrado en el Capítulo IV –De la Publicación y Notificación de la Actos Administrativos- del Título III –Del Procedimiento Administrativo-, artículos 72 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), texto jurídico que damos aquí por reproducidos, en vista de la limitación en cuanto a la extensión física del presente trabajo.
Análisis Jurisprudencial:
En sentencia de la Sala Político Administrativa (SPA) de la extinta Corte Suprema de Justicia, del 3 de agosto de 1995, con ponencia de la Dra. Cecilia Sosa G. en juicio de Donato Santaella Zaraza y otro, se establece la clara diferencia que debe existir entre la Notificación del procedimiento administrativo y la citación del proceso jurisdiccional, independiente del tipo o característica del procedimiento administrativo que se éste realizando, a tal efecto señala la citada sentencia con ocasión del análisis de un procedimiento sancionatorio: “Es evidente que al quedar establecida legal y Jurisprudencialmente la naturaleza administrativa, y no judicial, de los actos dictados por dicho órgano disciplinario, la exigencia del órgano administrativo es la de notificar -mas no la de citar, entendido ello en el ámbito del proceso judicial ordinario- a los funcionarios que podrían resultar sancionados del procedimiento en contra, para que hagan uso de su derecho constitucional a la defensa. Es una notificación, entonces, lo que se requiere, siendo innecesario que se cumplan las formalidades del código de procedimiento civil para las citaciones en juicio civiles”[1]. De tal manera que queda establecido el criterio por el cual la notificación administrativa no tiene que cumplir con las formalidades exigidas para la citación de los procesos jurisdiccionales, sino que sin ser un ritualismo extremo, debe cumplir las exigencias legales dispuestas en el Fundamento Jurídico señalado en el párrafo anteriormente indicado. Lo que si deben cumplir es el “logro del fin” para lo cual están dispuestas y que no es otro, como ya lo señalamos, que el permitirle el debido ejercicio del derecho a la defensa del particular afectado por el acto, y en tal sentido esta notificación debe realizarse de forma expresa y directa al particular afectado de manera que se le aperciba del contenido integro del texto del acto con indicación, si fuere el caso (actos definitivos), de los recursos y sus lapsos y ante qué órganos interponerlos.
En cuanto a la función de eficacia que debe conllevar la notificación administrativa, el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) en SPA, y en sentencia de fecha 13 de julio de 2000 (Caso Ana R. Domínguez) expresó “La eficacia del acto administrativo se encuentra, entonces, supeditada a su publicidad, y en los casos de los actos de efectos particulares la misma se obtiene con la notificación de los mismos, con la que se persigue, esencialmente, poner al administrado en conocimiento de una medida o decisión que le afecte directamente en sus intereses; no obstante, puede ocurrir que un acto que no ha sido debidamente notificado llegue a ser eficaz por haber cumplido con el objeto que se persigue con la aludida exigencia, siendo entonces aplicable el principio del “logro del fin”, continúa diciendo "Ante esta circunstancia, una defectuosa notificación quedará convalidada si el interesado, conociendo de la existencia del acto que le afecta, recurre del mismo oportunamente, por ante el órgano competente”, finaliza el punto diciendo “Dicho esto, observa la Sala que si bien es cierto, como afirma la quejosa, que en el acto emanado del Consejo Supremo Electoral (que dio lugar a la presente querella), no se dio cumplimiento a las exigencias relativas a la notificación, previstas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no es menos cierto que la misma procedió, dentro del término legal, a interponer el recurso correspondiente por ante esta Sala, expresando las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su pretensión de nulidad y demás solicitudes accesoria. Por tanto, la notificación del acto en referencia, han que defectuosa, ha satisfecho el fin para el cual ha sido prevista. Siendo ello así, debe esta Sala desestimar la denuncia in comento y así se decide.”
En lo que respecta al derecho a la defensa como el fin perseguido o a lograr por la notificación administrativa, la SPA del TSJ, en sentencia del 15 de junio del año 2000 (Caso Gustavo pastor Peraza), “Al respecto, se observa que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece las reglas generales aplicables a la notificación, en sus artículos 73 al 77. En el primero de ellos, además de consagrar el principio general de que todo acto administrativos de carácter particular debe ser notificado a los interesados, se establece cuál debe ser el contenido mínimo de la notificación; ese contenido mínimo está compuesto, en primer lugar, por el texto íntegro del acto a ser notificado, y en segundo lugar, por la información relativa a la recurribilidad del acto, esto es, los recursos que procedan contra él, los términos para ejercerlos y los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse, ésta última exigencia de la Ley, ha sido considerado como una manifestación del derecho a la defensa.
De allí que, como consecuencia de su vinculación íntima con el derecho a la defensa, la misma Ley establece que las notificaciones defectuosas –entendiéndose por tales, las que no llenen todas las menciones exigidas en el mencionado artículo 73, “no producirán ningún efecto”. Por similares razones, en caso de interposición de un recurso, con base en información errónea contenida en la notificación, el tiempo transcurrido no se tomará en cuenta para la determinación del vencimiento del lapso de caducidad, en los términos contenidos en el artículo 77 ejusdem. Es pues por ello que se colige que todo acto administrativo para ser perfecto requiere validez y eficacia.
En efecto, se estimará que es válido todo acto administrativo que ha nacido conforme al ordenamiento jurídico vigente, por lo que la eficacia sólo se vinculará a la ejecutoriedad, a su fuerza ejecutoria, a la posibilidad de ponerlo inmediatamente en práctica.
En tal sentido, la notificación o publicación de los actos administrativos de efectos particulares o de efectos generales, según sea el caso, es una formalidad posterior a la emisión del acto, en razón de lo cual, sin el previo cumplimiento de la publicidad o notificación respectivamente, el acto administrativo podrá ser válido más no eficaz, pues en la medida en que no se haya efectuado se considerará que los administrados ignoran su existencia, ya que, el fundamento de la publicidad y de la notificación consiste en llevar al conocimiento del interesado el acto administrativo y así se declara.”
Lo que consideramos más significativo para este estudio es el criterio establecido por el TSJ en cuanto a las llamadas notificaciones de hecho, y del cual no compartimos plenamente, al menos en cuanto a la decisión adoptado y no así en cuanto a la existencia y procedencia de tales notificaciones, siempre y cuando se estimen bajo ciertas situaciones concretas que estableceros de seguida, por tal razón haremos un análisis más detallado de dos sentencias que consideramos emblemáticas.
En estas llamadas notificaciones de hecho debemos diferenciar, a nuestro criterio tres tipos: a) La notificación personal, b) La notificación verbal y c) La notificación de hecho propiamente dicha.
La primera se verifica si el destinatario tiene acceso al expediente administrativo y, bien se hace dar por notificado de manera expresa en el mismo expediente del contenido integro del acto definitivo y de los posibles recursos y lapsos de que dispone, o bien, se puede inferir de forma fehaciente que ha tenido conocimiento de tales contenidos, de manera tal que se tenga certeza de que no se le vulnerara el ejercicio del derecho de defensa una vez el acto cause estado. De manera tal que si al administrado se le entrega copia del expediente o del acto mismo, se considerará notificado aunque este último acto no se haya realizado, por lo tanto la notificación será del tipo personal si es el propio destinatario del acto quien es informado en forma directa y expresa, bien sea por suministro de la copia de la resolución aunque no tenga a vista el expediente, o por que tenga acceso directo al mismo con simultánea entrega de copia o información expresa del contenido y posibles recursos.
La segunda, en el caso de que el acto no están válidamente notificado por escrito, es criterio nuestro que la comunicación verbal pudiera lograr el fin perseguido por la formal, es decir, hacer del conocimiento del destinatario de todo lo necesario en cuanto al ejercicio de sus derechos, sería una cuestión de hecho en cabeza de la administración que tendrá presunción de legalidad mientras no sea recurrida, y en tal caso, tendrá la carga de probar en vista de la igualdad de este principio de legalidad con el cual goza las actuaciones de la administración con el de presunción de inocencia y de derecho a la defensa del administrado, en el derecho comparado lo podemos asimilar esta notificación verbal con la ley Miranda de Estados Unidos de Norteamérica.
La tercera, sería la ausencia total de notificación escrita y presencia del destinatario del acto en vista del expediente administrativo. Esta se configura por la manifestación pública y de manera expresa e inequívoca por parte del administrado de estar en conocimiento fehaciente del acto, debe interpretarse por lo tanto como una exteriorización de buena fe del particular en aplicación del principio pro actione. No puede entonces existir ninguna duda en cuanto a que esa exteriorización de la voluntad del afectado del conocimiento del acto debe ser exacta y determinable, por lo que está desechada cualquier notificación implícita y mucho menos ficta. Ese conocimiento debe ser íntegro del acto que lo vincula a la administración, por lo que debe incluir no solamente el contenido del mismo, sino cuáles son los recursos, sus plazos y efectos. Por tales razones no podrá considerarse cualquier exteriorización o manifestación del administrado que no cumpla con las condiciones descritas como una notificación que pueda generar los efectos tal y como hemos visto.
[1] Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Septiembre 1995, Dr. Oscar R. Pierre Tapia, pag. 98-99

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